Los testigos sociales, quienes vigilan la transparencia en la asignación de obras y servicios públicos, hoy tal vez enfrentan su mayor reto: las licitaciones y contratos derivados de la reforma energética, que abren el sector a la participación privada y pueden traer inversiones hasta por 12,000 millones de dólares (mdd) anuales. ¿Están preparados para evitar cualquier acto de corrupción en Pemex y la CFE?
Filas de autos varadas a lo largo de varios kilómetros y conductores furiosos saturaron las principales autopistas que conectan a la Ciudad de México a finales de agosto este año. La razón fue la falla que presentó la nueva tarjeta de telepeaje, IAVE, que no servía para pagar la cuota.
La autoridad multó a las empresas involucradas, pero la polémica más grande se encontró en un informe de Mónica del Rosario Barrera Rivera, una testigo social que denunció presuntas irregularidades en el proceso de licitación.
Los testigos sociales nacieron hace casi diez años como un mecanismo para asegurar la transparencia y equidad en los procesos de licitación y contratación de obras y servicios públicos, aunque no han dejado de ser motivo de polémicas, como el caso del telepeaje.
Ahora, enfrentan un reto mucho más grande: las licitaciones y contratos derivados de la reforma energética, que abren el sector a la participación privada y pueden traer inversiones hasta por 12,000 millones de dólares (mdd) anuales, según cálculos del gobierno federal. Se trata de un sector muy vulnerable, ya que, según un informe de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), la mayoría de los sobornos hechos por las empresas a gobiernos ocurren en la industria de hidrocarburos.
Pero, posiblemente, estas figuras no contarán con todas las facultades y mecanismos necesarios para combatir la corrupción. La Secretaría de la Función Pública (SFP), quien lleva el padrón, desaparecerá, por lo que Petróleos Mexicanos (Pemex) y la Comisión Federal de Electricidad (CFE) podrán designar directamente a los mismos testigos sociales, quienes, además, no cuentan con toda la preparación para sus nuevas facultades. ¿Será que estas personas, claves para la transparencia en la licitación de contratos, se quedarán sin las armas necesarias para combatir la corrupción?
Testigos para la transparencia
La figura de testigos sociales fue aprobada hace casi diez años, el 16 de diciembre de 2004, cuando se publicaron en el Diario Oficial de la Federación
los lineamientos que regulan su participación en las contrataciones que realizan las dependencias y entidades de la administración pública federal.
La función de los testigos sociales, de acuerdo con los lineamientos, es la participación “con derecho a voz en las contrataciones que lleven a cabo las dependencias y entidades, emitiendo al término de su participación un testimonio público sobre el desarrollo de las mismas”.
Una vez que la SFP designa al testigo social para determinada licitación, esta persona participa en cada uno de los actos de procedimiento de contratación, hace observaciones y puede reportar ante la unidad de auditoría interna de la dependencia u entidad que lance la licitación las irregularidades que se presenten.
“La figura de testigo social sólo existe en México, en ningún otro país de Latinoamérica está. Eso hace que México se ponga un poco a la vanguardia en las prácticas internacionales”, explica Aitor Ortiz, investigador del Centro de Investigación para el Desarrollo AC (CIDAC) y coautor del
Informe sobre el Combate a la Colusión en Compras Públicas en América Latina.
La SFP se encarga de fijar las cuotas por sus servicios y maneja el
padrón de testigos sociales, que tiene 35 personas físicas y cinco morales, las cuales son:
- Academia de Ingeniería AC
- Academia Mexicana de Auditoría Integral y al Desempeño AC
- Instituto Mexicano de Auditoría Técnica, AC
- ONG Contraloría Ciudadana para la Rendición de Cuentas, AC
- Transparencia Mexicana, Capítulo Nacional de Transparencia Internacional en México
Cambio de jugada
Aunque tiene casi diez años de vigencia, la figura de testigo social tomó mayor relevancia en los últimos meses por el polémico proceso de contratación que hizo Caminos y Puentes Federales (Capufe), en el que la testigo social Mónica del Rosario Barrera Rivera denunció presuntas irregularidades, y porque la dependencia contestó interponiendo una queja ante la SFP por la labor de la testigo, argumentando que presentó informes fuera de tiempo.
El otro punto por el que los testigos sociales cobraron mayor importancia es porque están incluidos en las leyes secundarias de la reforma energética, en específico en las leyes de Pemex y la CFE, para participar en los procesos de licitaciones.
“Yo creo que tenemos un papel orientador, preventivo y de asesoría, sobre todo porque somos gente con experiencia en las industrias que estamos trabajando. En muchos casos, agregamos elementos valiosos en los procedimientos y las licitaciones, como ahorros”, comenta David Shields, especialista en el sector energético y quien está dentro del padrón de testigos sociales.
El analista recalca que la participación de estos agentes dentro de las licitaciones será diferente a como lo venían haciendo, pues, para empezar, la SFP, quien lleva el padrón de testigos, desaparecerá, como estaba previsto a principios de 2013, cuando entre en funciones la nueva Comisión Nacional Anticorrupción, que anunció el presidente Enrique Peña Nieto al inicio de su gobierno.
Al respecto, se busco la postura oficial de la Secretaría de la Función Pública, pero, hasta el cierre de este texto, no se obtuvo ninguna respuesta.
Mientras tanto, los testigos sociales podrían ser designados por Pemex y CFE.
“Hasta el momento, no está claro quién va designar los testigos sociales. No sabemos si Pemex y CFE van a tener sus propios padrones de testigos sociales”, comenta en entrevista Shields Campbell.
La ONG
Contraloría Ciudadana señala que en las leyes de las empresas productivas del Estado, “el Consejo de Administración de PEMEX y CFE establecerá los casos en que, atendiendo al impacto o relevancia de las contrataciones, podrán participar testigos sociales durante los procedimientos de contrataciones”.
Otro reto para la transparencia en las licitaciones, afirma David Shields, es en cómo el gobierno pondrá un piso parejo para todos los concursos en los que participe Pemex, pues aunque se quiera tratar a la empresa como una más, “tiene más experiencia que los demás, más influencia política, información privilegiada y puede, en muchos casos, ser la propietaria de la infraestructura existente”.
La Secretaría de Energía (Sener) prevé publicar las bases y condiciones de la Ronda Uno para la apertura del sector energético a la inversión privada este mes, en la cual se prevé un volumen de 19,945 millones de barriles de petróleo crudo a licitar e inversiones por 12,625 millones de dólares (mdd) anuales durante cuatro años.
¿Sin todas las capacidades?
Otro cambio dentro la función de estos agentes es que, dentro de la Ley de Hidrocarburos, se entiende que en la Sener podrá designar testigos sociales para intervenir en la conciliación de diferendos sobre terrenos, donde se hagan actividades referentes a la explotación, transporte o almacenamiento de hidrocarburos.
“Ésta es una función que hasta hoy nos hemos desempeñado los testigos sociales. Se podría decir que no tenemos experiencia en eso”, dice David Shields.
Aitor Ortiz, del CIDAC, comenta que uno de los problemas que enfrentan los testigos sociales es que no pueden contar con todas las capacidades de detectar actos de colusión o corrupción si no cuentan con todo el conocimiento del proceso.
“La única crítica que veo es que no están completamente desarrollados y no se use todo el potencial que tienen. Es muy difícil que los testigos tengan una formación en todo, a menos que se apueste por la formación de un cuerpo de testigos sociales a efectos como si fueran peritos, para tener una formación más horizontal en todas las áreas”.
El reto que tienen los testigos sociales para garantizar la transparencia y equidad en las licitaciones en la apertura del sector energético no es mínima. Un análisis de la OCDE, publicado el 2 de diciembre pasado, reveló que, en 400 casos de sobornos pagados por obtener contratos de empresas propiedad del Estado, 19% ocurrieron en sectores extractivos.
David Shields indica que el testigo social “debe trabajar con autonomía, expresar situaciones donde ve una falta de transparencia, de equidad”. Pero el panorama no luce alentador. Las condiciones para que puedan cumplir su misión, cuando el próximo año comiencen a licitarse los grandes contratos, son inciertas.
