Las nuevas facultades que tendrá la Comisión Nacional de Hidrocarburos la vuelven un actor crítico que merece mucha atención.
En estas semanas en que se están negociando algunos puntos finos de la reforma energética, nuevas presiones externas con el potencial de alterar los resultados comienzan a aparecer en la discusión. Por ejemplo, la disminución marginal en la producción petrolera –unos 28 mil barriles por día–, así como la caída del 10% en los precios del petróleo en los últimos 12 meses, son tentación suficiente para argumentar que se necesita acelerar el proceso de debate. En medio de esta discusión, no debemos perder de vista que se requiere garantizar una arquitectura institucional robusta y en perfecta coordinación, en que los órganos reguladores tengan un papel fundamental en el nuevo modelo energético nacional de mercado y competencia en toda la cadena de valor del sector de los hidrocarburos. El regulador deberá ser muy fuerte en materia técnica, de transparencia y de acción para afrontar los retos y complejidades que acarrea la reforma energética.
La regulación se llevará a cabo por diversas secretarías y otras instituciones: las secretarías de Estado de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y de Energía (Sener); las comisiones Nacional de Hidrocarburos (CNH) y Reguladora de Energía (CRE), ambos órganos reguladores coordinados del ejecutivo federal; la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos (ANSIPA, órgano desconcentrado de la Semarnat); el Centro Nacional de Control del Gas Natural (Cenagas, organismo público descentralizado), y el Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo (fideicomiso público).
La Comisión Nacional de Hidrocarburos y su estado actual
De entre los organismos mencionados, hay que subrayar a la CNH por sus múltiples atribuciones:
- Manejará la información geológica, sísmica y operativa de las diferentes regiones energéticas.
- Autorizará el reconocimiento y estudio de potenciales yacimientos.
- Para la Ronda Cero, junto con la Sener, seleccionará a los socios de Pemex y gestionará los contratos.
- Emitirá recomendaciones a la Sener en materia de política energética, otorgamiento de licencias, selección de áreas de subcontratación, establecimiento de términos técnicos y directrices, y permisos de procesamiento y financiamiento.
- Ejecutará las convocatorias, establecerá a los ganadores y firmará los contratos.
- Tratará los problemas técnicos de licencias y contratos.
- Supervisará los planes operativos y regulará la exploración y producción.
En suma, las nuevas facultades que tendrá la CNH la vuelven un actor crítico que merece mucha atención. Una sustancial mejora en la arquitectura institucional será clave para llevar a buen puerto el proceso de convocatorias, el otorgamiento de contratos y la supervisión de la implementación.
La CNH, creada en 2008, cuenta con 81 empleados en la actualidad. Se esperaría que en unos dos años esa cantidad aumentara a unos 250. El regulador noruego (NVE) cuenta con 200, mientras que el brasileño (ANP) cuenta con 700 empleados. La agencia reguladora del estado de California (CEC) en Estados Unidos cuenta con 600, mientras que los organismos reguladores del estado de Texas (RRC y TCEQ) emplean a alrededor de 900 especialistas.
La calidad es tan importante como la cantidad. No sólo se requerirán los tradicionales abogados y economistas, sino que la CNH requiere ser un organismo predominantemente técnico. El gran reto será incorporar a profesionales talentosos de las ingenierías petrolera, geofísica, geológica, minera, civil y financiera para tomar decisiones de mejor criterio, los cuales requieren tiempo para prepararse. Por ahora, la propuesta esbozada plantea convenios con universidades para implementar un programa de reconversión de ingenieros de diferentes especialidades (Senado de la República, 2014).
La CNH requerirá, además, de garantía de independencia y solidez. El entorno internacional ha estandarizado normas de certidumbre y autonomía que tendrán que ser alcanzadas. Estas regulaciones deben estar libres de corrupción, influencias o presiones políticas, dando paso a decisiones técnicas y económicas. Y posteriormente deberá tener una capacidad real de regulación y sanción, que tenga un verdadero peso en la industria.
¿Qué pasa cuando el regulador falla en su encomienda? Aprendiendo del pasado
En 1996, el gobierno de California decidió abrir a la inversión privada la industria eléctrica con el argumento de fomentar la competencia y disminuir los precios. La mayoría de las plantas de generación fueron compradas por vendedores de electricidad. El proceso dio un bajo incentivo para ampliar la capacidad de generación y cubrir la demanda. Las prisas hicieron que no se dotara a las instituciones de legislación y mecanismos suficientes de regulación. En menos de cuatro años de implementación, los precios de la energía subieron y el servicio eléctrico se interrumpió, afectando simultáneamente a cientos de miles de personas (Federal Energy Regulatory Commission, 2005).
Al suceder estos acontecimientos, la Comisión Federal Reguladora de Energía (FERC, por sus siglas en inglés) realizó una larga investigación, en la que encontró que las empresas habían realizado manipulaciones de oferta y demanda por la desregulación parcial. También habían mentido sobre el origen de la energía de abastecimiento y distorsionado los precios finales al consumidor. Compañías corruptas como Enron aprovecharon al máximo dicha vulnerabilidad, por lo que se requirieron años para arreglar la situación. Hoy en día, los precios de la electricidad en California no son precisamente baratos.
Las lecciones fueron muy claras: la desregulación podría trabajar bien y se debe tener especial atención en evitar el aislamiento de los concesionarios, realizar el manejo de riesgos a través de análisis, monitorear el sistema y flexibilizar la gestión. En síntesis, “los gobiernos y las legislaturas deben actuar con valentía y sabiduría, y no motivados por la conveniencia política” (Sweeney, 2008).
Conclusiones
La CNH y demás organismos reguladores aún no están listos para los cambios planteados por la reforma energética. Los retos son de todo tipo: técnicos, financieros y económicos, políticos y hasta sociales. Nuevas preguntas derivan de este análisis: ¿Cómo evitar que la CNH se exponga a una situación de riesgo? ¿Cuánto tiempo requerirán los cambios para que la Comisión esté lista? ¿Cómo proveerá la reforma a la CNH de expertos en cantidad y calidad suficiente para lidiar con las compañías petroleras internacionales, al tiempo que extienda su autoridad sobre los operadores de la industria energética mexicana? ¿Qué mecanismos de actuación tendrá la Comisión, de forma que sea un órgano independiente, más que uno que acepte, acate y palomee las directrices de las secretarías de Hacienda o Energía? ¿Cuál será la verdadera capacidad de la CNH para sancionar en material legal, judicial y criminal cuando una empresa o individuo cometa irregularidades?
Como se ha visto aquí, el papel de los organismos reguladores es crucial y requiere de la mayor asertividad. Si éstos, especialmente la Comisión Nacional de Hidrocarburos, no son dotados de independencia, recursos de diversa índole, requerimientos de transparencia y solidez en sus mecanismos de actuación, se unirán a la larga lista de cuerpos independientes mexicanos que, rebasados por las circunstancias, no cumplen su cometido. La diferencia en esta materia es que las consecuencias económicas y de bienestar tienen un potencial de impacto, positivo o negativo, como nunca se ha visto en la historia del país.
Trabajos consultados:
Federal Energy Regulatory Commission (2005), “
The Western Energy Crisis, the Enron Bankruptcy, and FERC’s Response”, obtenido de FERC.gov.
Sweeney, J. L. (2008), “
The California Electricity Crisis: Lessons for the Future”, obtenido de Stanford University.
Senado de la República (29 de abril de 2014), “
Versión estenográfica de la reunión de trabajo de la Comisión de Energía”, obtenido de Comunicación Social del Senado de la República.
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