Las Propuestas No Solicitadas permiten introducir la innovación y flexibilidad del sector privado a una infraestructura pública urgida de creatividad y nuevos enfoques, pero aunque son esquemas atractivos, provocan 4 inquietudes a empresarios.
Por Alejandro González Morgado y César Vargas
Las limitaciones presupuestales que atraviesan las economías latinoamericanas han obligado a que las entidades públicas consideren a las Asociaciones Público-Privadas (APP) como una opción cada vez más viable para cerrar la brecha que divide a naciones como México de la infraestructura que requiere para su crecimiento económico.
Bajo este contexto, el debate se ha orientado hacia la necesidad de encontrar nuevas fórmulas que agilicen la actuación de las APP en el desarrollo de las naciones. De entre las más discutidas destaca la de las Propuestas No Solicitadas (PNS), mecanismos utilizados en la esfera de las APP para que el sector privado pueda presentar al sector público propuestas de proyectos de inversión en infraestructura que si bien no han sido pedidos de manera específica, se enfocan a proveer un servicio alineado a los objetivos y estrategias de la administración pública.
La postura ante las PNS dista de ser uniforme. Mientras que su popularidad asciende entre empresas y gobiernos de Latinoamérica, en otras naciones, como las del viejo continente, son percibidas con escepticismo y se encuentran limitadas por la normatividad europea. Se podría argumentar, incluso, que el aumento de las PNS en el futuro mediato se concentrará en los denominados mercados emergentes, dado que es ahí donde las capacidades del gobierno para originar programas son más reducidas.
Las PNS aumentan la capacidad del gobierno para implementar Asociaciones Público-Privadas, pues aceleran proyectos y atraen mayores recursos. Asimismo, son plataformas que permiten introducir la innovación y flexibilidad del sector privado a una infraestructura pública urgida de creatividad y nuevos enfoques. Las PNS también implican algunos riesgos en caso de ser mal implementadas: si el proceso le otorga demasiadas ventajas al proponente, se puede desalentar la competencia en las licitaciones, lo que redunda en resultados poco óptimos o de baja calidad.
Otro factor de riesgo, quizá el principal, es que las PNS demandan una alta normatividad que destierre cualquier sospecha de conflicto de interés. El peligro de que las APP terminen desvirtuadas por una aplicación poco transparente de una Propuesta No Solicitada es alto, por lo que se debe ser sumamente riguroso en este rubro.
Hablar del “éxito” de un país en la implementación de un programa de inversión en infraestructura bajo el contexto de PNS es relativo, ya que no sólo debe de considerar el número de PNS llevados a cabo, sino la mejora tangible en la calidad de los servicios prestados vis-a-vis y el costo relativo para el gobierno con relación a otras alternativas.
De acuerdo con un estudio de la Public Private Infrastructure Advisory Facility (PPIAF, por sus siglas en inglés), organismo del Grupo Banco Mundial cuyo fin es actuar como un catalizador de inversiones para incrementar la participación del sector privado en naciones emergentes, China es el país más exitoso en la implementación de este esquema, al acumular el 24% de las PNS implantadas con éxito en los 57 países que participaron en el muestreo; el resto de Asia, excluida China, suma el 39%; África registra el 31%, y la zona de Latinoamérica y el Caribe (LAC) alcanza el 21%.
La experiencia en Latinoamérica de las PNS arroja resultados mixtos. En Chile, por ejemplo, las PNS han mostrado un buen desempeño. Si bien sólo se asignaron 19 programas de 423 presentados entre 1992 y 2015, el programa parece haber dado buenos resultados. Las razones, al parecer, se desprenden de la solidez de un marco legal e institucional capaz de asegurar la transparencia de dichos procesos. En países como Brasil, por otro lado, la experiencia ha sido cuestionada debido a la limitada participación de otros posibles jugadores en los procesos licitatorios.
¿Y México?
Las PNS representan una opción más para la estructuración y ejecución de proyectos bajo esquemas de APP. Por tanto, lo que se debe detonar no son las PNS en sí, sino el fortalecimiento de las capacidades técnicas y humanas de las entidades públicas para planear, estructurar y lanzar al mercado propuestas comercialmente robustas que sean atractivas para el sector privado.
En este sentido, México es un mercado atractivo para las APP: prevalece una enorme necesidad de infraestructura; el país goza de estabilidad macroeconómica; el mercado es competitivo con compañías nacionales y extranjeras de primer nivel; se cuenta con una gran liquidez con fondos de capital en busca constante de proyectos para invertir; la banca comercial goza de apetito para financiar proyectos macro, y el gobierno está respaldado por una sólida banca de desarrollo con programas específicos para apoyar las APP, como es el caso del Fondo Nacional de Infraestructura (Fonadin), de Banobras.
Pese a este contexto favorable, la complejidad legal, técnica y financiera en la estructuración de APP sobrepasa la capacidad del gobierno. Un ejemplo: para el ejercicio fiscal 2016 sólo fueron aprobados 10 proyectos APP a nivel federal, lo cual contrasta con el ambicioso Plan Nacional de Infraestructura 2014-2018, que plantea la realización de obras estimadas en más de 7.7 billones de pesos.
Si se pretende detonar este tipo de proyectos en México, no sólo se requiere la participación del sector privado mediante las PNS, sino también es imperativo fortalecer las capacidades de las entidades de gobierno a cargo de la planeación y ejecución de infraestructura.
Las PNS a nivel federal son algo relativamente nuevo, ya que se definieron por primera vez en el marco legal mexicano en 2013 con la Ley APP. Sin embargo, las PNS han causado un gran interés tanto para el gobierno como para las empresas: de los 10 proyectos APP aprobados en el PEF 2016, siete son PNS y la mayoría pertenece al sector salud. En México, varias empresas privadas –tanto nacionales como extranjeras– han expresado las siguientes inquietudes respecto a las PNS:
- Existe incertidumbre sobre la identificación de proyectos prioritarios, debido a la falta de información por parte de las entidades públicas.
- Hace falta mayor información sobre los requerimientos para la presentación de PNS; en particular, faltan guías o requisitos mínimos para la presentación de los estudios técnicos, socioeconómicos, financieros, legales, ambientales y sociales mencionados en la Ley y Reglamento APP.
- La limitada experiencia de varias entidades públicas hace que los procesos de aprobación sean lentos.
- Falta mayor claridad en la determinación de la ventaja competitiva dada a la empresa proponente en la evaluación de propuestas.
La complejidad de los proyectos APP recae en la correcta asignación de riesgos entre las partes pública y privada, es decir, el desarrollo de un contrato balanceado, y las PNS no son la excepción.
Por ello, es importante que tanto la empresa como la dependencia pública realicen un análisis exhaustivo del proyecto técnica, legal, comercial y financieramente; a este análisis se le llama debida diligencia (due diligence). Adicionalmente, el gobierno deberá hacer un diagnóstico socioeconómico y un cálculo del espacio fiscal para llevar a cabo la propuesta, a fin de asegurar que ésta traerá un beneficio social importante a un precio asequible.
En México, aunque las APP han demostrado ser una herramienta útil para la expansión de la infraestructura, existen casos en los que una inadecuada planeación y la falta de alineación de los intereses políticos y comerciales han conllevado al fracaso de proyectos mayúsculos. Resulta de especial preocupación la cantidad de propuestas que presentan dificultades para lograr el cierre financiero.
Conclusión
Aunque las PNS representan una herramienta útil para echar a andar una cartera de APP, de ninguna manera sustituyen al sector público como originador de proyectos.
Las APP transfieren obligaciones del sector público al privado; sin embargo, la responsabilidad de planeación sectorial y priorización de proyectos (salud, transportes, servicios urbanos) debe permanecer en el lado público.
Que no exista confusión: los intereses del gobierno están alineados con el beneficio social y los de la empresa privada con la maximización de utilidades, cierto, pero eso no significa que ambos no puedan trabajar en armonía para el beneficio de la infraestructura que sostiene a nuestras sociedades.
Alejandro González Morgado y César Vargas son especialistas en Asociaciones Público-Privadas de la Corporación Financiera Internacional (IFC, por sus siglas en inglés).
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