Telecomunicaciones: nueva ley, grandes retos

Entre los retos están el despliegue de la red de fibra de CFE Telecom, la red mayorista de 700 MHz y la transición de la Televisión Digital Terrestre antes de 2015.     Por Federico Hernández Arroyo   Enrique Peña Nieto, presidente de México, inició su mandato el 1 de diciembre de 2012. Al día siguiente, los principales partidos políticos del país pusieron en marcha el llamado Pacto por México, con varios compromisos, entre éstos la reforma de los sectores de las telecomunicaciones y la radiodifusión. El 11 de junio de 2013 se publicó una reforma constitucional histórica en telecomunicaciones y radiodifusión, después de un proceso acelerado que duró tres meses. El principal objetivo de la reforma era aumentar la competencia en los mercados de telecomunicaciones y de radiodifusión. La publicación de una nueva ley convergente se previó para el 9 de diciembre de 2013. Sin embargo, las negociaciones políticas tardaron más de lo esperado y la nueva Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión (la “Ley”) fue promulgada hasta el 14 de julio de 2014, y entró en vigor el 13 de agosto de 2014. La Ley derogó la Ley Federal de Telecomunicaciones (1995) y la Ley Federal de Radio y Televisión (1960) e introdujo un nuevo marco regulatorio basado en los principios de la reforma constitucional. En este artículo señalamos las características más importantes de la reforma constitucional y de la Ley. El Instituto Federal de Telecomunicaciones (el “Instituto”) fue creado como una entidad constitucional con nuevos poderes (incluyendo en materia de competencia económica) y diseño institucional, reglas específicas de transparencia y de contacto con la industria regulada. Los servicios de telecomunicaciones y radiodifusión tienen la categoría de derechos humanos y servicios públicos. Al resolver la implementación de las obligaciones de must offer y must carry impuestas por la reforma, el Instituto consideró dichos servicios como derechos humanos. La Ley establece un nuevo régimen de autorización (excluyendo espectro y recursos orbitales) llamado “concesión única”, que permite la provisión de todos los servicios técnicamente factibles. La concesión única sólo puede otorgarse a personas físicas o morales de nacionalidad mexicana. Sin embargo, no existe limitación para la inversión extranjera en los servicios de telecomunicaciones y hasta un 49% en los servicios de radiodifusión (sujeto a la reciprocidad del país y de su último inversionista). Las concesiones de espectro y orbitales son obtenidas mediante una licitación pública. El aspecto económico de la licitación no deber ser el único factor para determinar al ganador. A los concesionarios se les permite arrendar las bandas de frecuencia bajo ciertos requisitos. Como parte de la reforma constitucional, el Instituto inició dos procesos de licitaciones para otorgar concesiones de: (i) dos nuevos canales de televisión con cobertura nacional, y (ii) de las posiciones orbitales geoestacionarias 113° Oeste y 116.8° Oeste, así como sus bandas asociadas para la provisión de capacidad satelital. Con relación a los comercializadores de los servicios de telecomunicaciones, éstos requieren de una autorización específica otorgada por el Instituto. Se espera que esta figura sea utilizada para impulsar el mercado de los Operadores Móviles Virtuales (MVNO, por sus siglas en inglés) en México. La Ley establece que las redes públicas de telecomunicaciones propiedad del gobierno serán consideradas como redes compartidas y sólo podrán prestar servicios mayoristas. Hay dos proyectos bajo este esquema que se pondrán en marcha en un futuro próximo bajo el esquema de asociaciones público-privadas (APP): (i) la extensión de la red troncal de fibra óptica de la Comisión Federal de Electricidad (“CFE”), y (ii) la instalación de la red mayorista en la banda de 700 MHz. La Ley establece un nuevo conjunto de derechos a favor de los usuarios de telecomunicaciones y de las audiencias de radiodifusión (por ejemplo, poder consultar de manera gratuita el saldo del celular¹, la libre elección y la no-discriminación en el acceso a los servicios de internet, y la diferencia entre los programas con contenido y los anuncios), incluyendo servicios específicos para usuarios discapacitados (por ejemplo, centros de servicios, páginas de internet, y que las líneas de atención al cliente tengan las funciones de accesibilidad, servicios de subtítulos en idioma español y doblaje al español y el lenguaje de señas mexicana para personas con problemas de audición). La Ley incluye diferentes obligaciones en materia de seguridad y justicia, así como la obligación de facilitar en tiempo real, la ubicación geográfica de los teléfonos móviles y la habilidad de guardar, registrar y proporcionar información específica relacionada con las comunicaciones realizadas de cualquier línea. Al respecto, estas obligaciones han sido objeto de críticas y han sido cuestionadas judicialmente.   Principales disposiciones que desencadenan una regulación asimétrica La Ley contiene dos disposiciones que generan la imposición de regulación asimétrica: (i) preponderancia, y (ii) poder sustancial. La primera se refiere al nuevo concepto creado por la reforma constitucional, y aplica para las empresas que cuentan con una participación nacional mayor al 50% en los sectores de telecomunicaciones o radiodifusión. La segunda se refiere a las empresas con poder sustancial en cualquiera de los mercados de telecomunicaciones y de radiodifusión relevantes, conforme a la Ley Federal de Competencia Económica. El 6 de marzo de 2014, el Instituto declaró como agentes económicos “preponderantes” e impuso diversas medidas a: (i) Telcel y Telmex en el sector de telecomunicaciones, y (ii) Televisa en el sector de la radiodifusión. Adicionalmente, conforme a la Ley, el 11 de septiembre de 2014, el Instituto inició un proceso para determinar la existencia de poder sustancial en ambos sectores, incluyendo el mercado de la televisión de paga. La Ley contiene un nuevo conjunto de reglas que limitan la propiedad cruzada de las telecomunicaciones y de los titulares de concesiones de radiodifusión y otras restricciones en la adquisición del espectro para los servicios de radiodifusión, en el caso de que en determinados mercados o áreas de cobertura no haya acceso o el acceso sea limitado a diversa información. Finalmente, las resoluciones del Instituto se pueden impugnar únicamente a través del juicio de amparo indirecto y no existe posibilidad de suspender el acto reclamado. Dicho juicio de amparo se resolverá por parte de los nuevos jueces y tribunales especializados en competencia económica, radiodifusión y telecomunicaciones, creados como parte de la reforma constitucional, y se espera otorguen más certeza jurídica en estas áreas altamente litigiosas.   Algunos cambios introducidos por la reforma constitucional siguen las recomendaciones de la OCDE El primer gran paso es que el Instituto pueda actuar de manera independiente y de acuerdo con la Ley a fin de dar certeza al mercado y empezar a generar beneficios para los consumidores. En términos generales, el Instituto ha realizado las acciones establecidas en la reforma constitucional y algunas de ellas han tenido reacciones importantes, como la intención de América Móvil de vender parte de su negocio con el fin de dejar de ser un operador preponderante, y de esta manera ya no ser sujeto a regulación². Otro ejemplo es el hecho de que los servicios de must carry y must offer son una realidad en México. Sin embargo, existen diversas reglas adicionales que deberán ser expedidas por el Instituto para implementar adecuadamente la reforma constitucional y la Ley. La intención es que se nivele el campo de juego y se estimule una mayor inversión. Algunos grupos de inversión de Europa y América del Norte ya han mostrado interés en el mercado mexicano³, y para muestra un botón: AT&T acaba de anunciar la compra de Iusacell. Por otro lado, los jueces y tribunales especializados también jugarán un rol importante resolviendo las disputas de acuerdo con el nuevo marco regulatorio, y, por lo tanto, necesitan probar que tienen la experiencia y el conocimiento necesario para realizarlo. El Gobierno Federal también necesita llevar a cabo varias acciones para implementar grandes proyectos, tales como el despliegue de la red de fibra de CFE Telecom, la red mayorista de 700 MHz, un programa de cobertura universal y la transición de la Televisión Digital Terrestre antes de 2015. La aplicación de la Ley y de la reforma constitucional se encuentra en su etapa inicial; ahora necesitamos esperar y ver el desempeño de todos los actores involucrados en la industria (actores públicos y privados). Únicamente el tiempo nos dirá si finalmente el ranking de México mejorará en comparación con otros países de la OCDE, aunque es un hecho que se encuentra en una mejor posición que antes de la reforma.   ¹De acuerdo con el Instituto Federal de Telecomunicaciones, al término del primer trimestre de 2014, el 84,7% de los usuarios de telefonía móvil en México eran de prepago. ²Nota de prensa de América Móvil. ³Reforma de Telecomunicaciones en México: Reglamento, Estructura de Mercado y Cobertura social, p. 21, Casanueva y Bacilio, Universidad Iberoamericana, México, DF.  

Con agradecimiento a Mónica Sarralde.

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