Se hace muy difícil transitar desde la situación actual al cumplimiento total de la Ley General de Contabilidad Gubernamental, pues se trata de un cambio que no siempre es bien recibido por quienes están acostumbrados a hacer las cosas “como siempre las hemos hecho”.
Por Daniel Garfunkel – Consultor de Advanzer
Sabemos que la mayoría de las veces las leyes tienen un impacto directo sobre la población o las instituciones pero, en ocasiones, las consecuencias no pueden ser dimensionadas o conocidas con anticipación o exactitud. Es un hecho que no podemos entrar en la mente de quienes fueron los artífices de la Ley General de Contabilidad Gubernamental (LGCG), pero podemos suponer que la esencia que buscaron fue tener claridad en la situación financiera de los estados, y la realidad es que quien enfoque adecuadamente la implementación de este nuevo marco normativo podrá transformar de manera integral y para siempre a las finanzas públicas en México.
Lo que es un hecho es que esta ley vislumbró la necesidad de ajustar el enfoque de la contabilidad, de una de flujo a otra con base en el criterio devengado. También se sabía que esto permitiría contar con una batería de reportes que serían los que mostrarían la “salud” de las finanzas públicas. Pero probablemente no se esperaba que la LGCG derivaría en cambios profundos sobre el marco jurídico, la estructura orgánica de los entes públicos, el modelo de gestión e indicadores, sus procesos y los sistemas de soporte a la operación.
Aunque México no es de las primeras experiencias en América Latina en realizar estos cambios, es claro que por su volumen y complejidad es el país donde se presentan mayores desafíos a la hora de la instrumentación de este tipo de legislación. Hagamos rápidamente un poco de historia para entender cómo es que llegamos hasta donde estamos hoy en materia de contabilidad gubernamental:
- 1976: Ley de Presupuestos, Contabilidad y Gasto Público (LPCGP)
En 7 artículos del Capítulo IV, se asentaron lineamientos básicos sobre: Catálogo de cuentas, Registro de la información con base acumulativa, Requerimientos de información periódica, Designación de una Secretaría como dependencia encargada para la emisión de lineamientos normativos y la Creación de Manuales Generales de Contabilidad Gubernamental
- 2006: Ley Federal de Presupuestos y Responsabilidad Hacendaria (se abroga la anterior)
En el Título Quinto se establecen 3 capítulos conteniendo 20 artículos donde se desarrollaron las bases de la Contabilidad Gubernamental: La valuación del Patrimonio del Estado, Actualización del Catálogo de Cuentas y del Registro Contable de las operaciones y Formulación de los Estados Financieros.
- 2008: Ley General de Contabilidad Gubernamental
Publicada el 31-Dic-08 y con validez desde el 1ero de Enero de 2009. Para poder llegar a su aprobación previamente se modificó la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) donde se asientan los principios y bases para que se unifiquen y armonicen los criterios en el manejo de los recursos de los tres niveles de gobierno y se
adiciona la fracción XXVIII del artículo 73 de la CPEUM donde se le confieren facultades al Congreso para expedir leyes en materia de contabilidad gubernamental.
El objetivo de la LGCG se puede resumir en el establecimiento de los criterios generales que rigen la contabilidad gubernamental y la emisión de información financiera de los entes públicos, con el fin de lograr su adecuada armonización. El alcance es fundamentalmente sobre los procesos de Egresos, Ingresos, Contabilidad y Presupuesto y la armonización apunta a la homologación del Plan de Cuentas, Claves Presupuestales, Bienes Patrimoniales y el cumplimiento de Momentos Contables en los procesos mencionados previamente.
Estos cambios normativos derivaron en diversos proyectos de transformación a nivel Federal, Estatal y Municipal. Se trata de iniciativas que deben venir con el empuje directo de los niveles más altos de los entes públicos (
Sponsors) y que verdaderamente cambian la manera de hacer las cosas al mismo tiempo que se logran avances en torno a la armonización. Como indica el título de este artículo, la palabra transformación no es casual y se refiere al impacto directo del proyecto sobre los principales componentes del cambio:
- Adecuación al Marco Regulatorio para adoptar las normas emitidas por la LGCG (Constitución Estatal, Leyes Secundarias, Reglamentos, entre otros)
- Redefinición del Modelo de Gestión e Indicadores para asegurar el control y seguimiento de las Finanzas Públicas
- Revisión y Dimensionamiento de la Estructura Orgánica considerando las mejoras en automatización y eficiencia de los procesos del ente público
- Optimización de los Procesos, iniciando por los Ciclos de Egresos, Ingresos, Contabilidad y Presupuesto
- Implementación de un GRP (Governance Resource Planning) que permita abarcar a los procesos descritos y cumplir con la Ley General de Contabilidad Gubernamental. Se trata de sistemas de gestión integral que, como el caso de los Enterprise Resource Planning en la iniciativa privada, cubren con las principales funciones de los entes públicos o empresas y permiten automatizar los procesos para lograr una mayor eficiencia operativa. En el caso de la implementación para el cumplimiento de la LGCG, los GRP apuntan a cubrir fundamentalmente con lo que se denomina la actividad adjetiva o administrativa, pero también abarca la presentación de reportes gerenciales o tableros de control que nos permiten monitorear y dar seguimiento a la evolución de las finanzas públicas.
Como se puede observar, son muchos componentes los que están involucrados en esta transformación, a los que se suma uno de los más críticos y que puede hacer fracasar cualquier intento de los funcionarios:
La Resistencia al Cambio. Existe demasiada teoría relacionada con este aspecto
soft de los proyectos de transformación, pero la realidad es que las personas pueden poner en riesgo la implementación de los cambios por temor a perder su rol en el organismo e incluso su fuente de trabajo. Sin embargo, está demostrado que los cambios en la estructura orgánica no apuntan a una reducción de empleados, sino su reubicación hacia actividades que aportan mayor valor en el beneficio a los ciudadanos.
Otro de los desafíos a los que se enfrentan los funcionarios que toman la responsabilidad de llevar adelante estos procesos de cambio, es el de conseguir el Presupuesto necesario para cubrir los conceptos principales de Consultoría en Armonización Contable y Sistemas, la Implementación de Soluciones e Infraestructura Tecnológica. Esto obliga a buscar soluciones creativas para poder soportar la carga económica que recae sobre las administraciones actuales, pero que derivarán en un beneficio de largo plazo para cada uno de los entes públicos.
Es justamente por los impactos que tienen este tipo de proyectos, que el nivel de avance de la armonización continúa siendo muy bajo, sobre todo en los Municipios menores a 25,000 habitantes, en Organismos Públicos Descentralizados y Paraestatales.
Por todo lo mencionado previamente, se hace muy difícil transitar desde la situación actual al cumplimiento total, pasando por distintas etapas de un cambio que no siempre es bien recibido por quienes están acostumbrados a hacer las cosas “como siempre las hemos hecho”. Más allá de las dificultades a las que nos estamos enfrentando y las que tendremos que superar en el futuro, hay una fuerza con entidad superior que será la que se resista a cualquier oposición: la propia Ley. Esto se hace más fuerte aún si consideramos que en la última reforma de la LGCG se incluyeron sanciones específicas ante el incumplimiento, lo que presiona aún más a los entes públicos a planificar con tiempo las adecuaciones necesarias para asegurar el proceso de la armonización contable y patrimonial.
Fue justamente con el objetivo de apoyar a los distintos niveles de gobierno que la propia Ley fomentó la creación del Consejo Nacional de Armonización Contable (CONAC). Con dependencia de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, este órgano de coordinación para la armonización de la contabilidad gubernamental tiene por objeto la emisión de las normas contables y lineamientos para la generación de información financiera que adoptarán y aplicarán, con carácter obligatorio, los entes públicos. Sin embargo, su función no debe ser vista como de control o auditoría, sino por el contrario como un acompañamiento en las distintas etapas de la Adopción e Implementación: Normativa, Gestión del Cambio, Incorporación de los Procesos, Implementación de Sistemas y Capacitación del personal.
En resumen, no es importante si se habían previsto o no todas las consecuencias de la LGCG. Incluso es probable que la única forma de lograr una transformación de esta magnitud haya sido forzar su cumplimiento y no postergar cambios que debieron de haberse instrumentado hace muchos años.
Lo más interesante es que la LGCG no es más que el punto de partida en una evolución de largo plazo que tendrá seguramente nuevos capítulos. Un ejemplo claro es el Decreto de Eficiencia de la Administración Pública Federal de diciembre 2012 que tiene objetivos comunes con la LGCG apuntando a la Eficiencia, Transparencia, Modernización y Automatización del Sector Público. Pero tal vez el mayor desafío sea el Plan Nacional de Desarrollo (PND) presentado en los últimos días por el Presidente Enrique Peña Nieto, que obligará a avanzar sobre la Alineación de los Programas a las Cinco Metas Nacionales. Para lograr esta alineación, se creó desde hace varios años la metodología de Marco Lógico como parte del Presupuesto basado en Resultados (PbR), que permite definir los objetivos de orden superior y vincularlos directamente con estrategias del PND para que los programas tengan un seguimiento durante todo el ciclo de planeación y presupuesto. Lo interesante es que son justamente los programas presupuestarios la vinculación entre el PND y la ejecución del gasto, lo que permite controlar la disponibilidad presupuestal en cada uno de los momentos contables que estableció la Ley.
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