Por Ariana Progri

Es una dinámica irreversible: ante las crecientes limitaciones presupuestarias, los gobiernos de diversos países están obligados a encontrar nuevas fórmulas que les permitan hacer frente a sus necesidades de desarrollo. Las Asociaciones Publico Privadas (APP) pueden ser un instrumento poderoso para catalizar el uso del capital privado en proyectos de infraestructura. Desafortunadamente, bajo la presión de compromisos políticos, muchos gobiernos optan por esta alternativa sin antes establecer un marco sólido legal e institucional. El resultado es la licitación y adjudicación de APP cuyo diseño no incluye una asignación adecuada de riesgos o mecanismos para monitorear el desempeño del sector privado. Como consecuencia, suelen surgir demoras, excesos en los costos y otros problemas que con frecuencia suelen desacreditar injustamente a las APP.

Al igual que en otros países, las APP en México enfrentan varios retos y obstáculos, superables si se toman en cuenta las lecciones aprendidas a escala mundial:

 

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A. Un marco legal e institucional estable

Las APP son mecanismos a largo plazo que requieren instituciones y sistemas jurídicos estables capaces de resistir la volatilidad y los cambios a nivel político. Sin instituciones confiables y un marco jurídico sólido, los inversionistas se resistirán a celebrar acuerdos de APP a largo plazo o requerirán un mayor rendimiento de capital y garantías de terceros, lo que hará que los proyectos de APP sean más costosos para el gobierno.

 

B. Una sólida cartera de proyectos

La imposibilidad de elaborar una sólida cartera de proyectos de APP puede atribuirse a la inadecuada selección de proyectos y la asignación de tiempo y recursos insuficientes para la preparación de los mismos. Para seleccionar una sólida cartera de proyectos, los gobiernos deben asegurar que los proyectos de infraestructura sean adecuados para ser implementados como APP. Para esto se debe analizar el marco legal y regulatorio del sector de infraestructura, el ciclo político, la magnitud del proyecto y el interés del sector privado.

Marco legal y regulatorio del sector: La implementación de las reformas económicas y regulatorias en el sector de infraestructura debería estar completa, o por lo menos en marcha, antes que se considere la intervención del sector privado. Por ejemplo: el sector de residuos sólidos de México, descentralizado hace más de una década, ha recibido considerable apoyo en la forma de financiamiento a título de donación; no obstante, se han implementado muy pocos proyectos de APP. Una de las razones principales: el sector no reúne las condiciones básicas para la viabilidad comercial de las APP, como niveles tarifarios que permitan recuperar los costos de construcción y operación.

Ciclo político: La elaboración de proyectos de APP y el proceso de licitación requieren de una gran cantidad de tiempo (de 12 a 18 meses), por lo que con frecuencia se cruzan con los ciclos electorales. Los ejecutores de las APP deben planear para que la implementación de los proyectos, de origen a fin, no se vea interrumpida por los ciclos políticos.

Magnitud del proyecto: Si es demasiado pequeño puede obstaculizar la justificación de los costos de elaboración y licitación, y si es demasiado grande puede redundar en el sobredimensionamiento de las inversiones de capital por parte del sector privado. La demanda (el volumen de tráfico o de residuos) también debe satisfacer a la masa crítica para que el proyecto le resulte atractivo al sector privado.

Interés del sector privado: Se debe analizar en las primeras etapas de diseño del proyecto. Actualmente, el marco legal en México permite la comunicación con los posibles oferentes sólo cuando se publica la convocatoria. Para no limitar los beneficios de la opinión de los inversionistas a lo largo del proceso, se debe revisar la legislación para que permita explícitamente el diálogo con el sector privado durante el proceso de promoción, antes de la licitación del mismo.

Elaboración del proyecto: En general, los gobiernos cuentan con recursos limitados para realizar los estudios preparatorios y ejecutan los proyectos con cronogramas apretados. Para armar un concepto que sea atractivo para el sector privado y los bancos, es importante que el gobierno destine fondos y tiempo suficientes a la elaboración de los proyectos, es decir, a actividades como:

— Analizar la viabilidad técnica, financiera y jurídica: En esta etapa se calculan aspectos como la demanda, el nivel de inversión de capital y los cargos cobrados a los usuarios. Muchas APP del sector del transporte, por ejemplo, han fracasado debido a estimaciones incorrectas sobre el volumen del tráfico; por tanto, es crucial destinar el tiempo suficiente y asignar los fondos necesarios para realizar estudios precisos del tráfico en aras de evitar renegociaciones de contratos y la posible quiebra del proyecto.

— Evaluar y asignar los riesgos: Una vez que se identifican los riesgos y se evalúa el posible impacto de los mismos, se asignan a la parte capaz de gestionarlos con los costos más bajos. Para esto se utiliza, por un lado, el principio que consiste en lograr un equilibrio en cuanto a las alternativas entre el atractivo comercial, y por otro, el de los intereses públicos y los beneficios sociales y económicos.

— Interactuar con las distintas partes interesadas: Los gobiernos deben destinar tiempo suficiente a la interacción entre los interlocutores claves y sus asesores: instituciones gubernamentales y entes regulatorios, actores del mercado e inversionistas, y la sociedad civil. Es importante que las cuestiones comerciales clave y la asignación de riesgos se analicen entre las partes que pertenecen a los sectores público y privado antes de licitar el proyecto para maximizar el interés y fomentar la competencia en el proceso de licitación.

La preparación de proyectos APP requiere la participación de equipos multidisciplinarios y una cantidad considerable de tiempo y fondos, a los que a veces los gobiernos no pueden acceder con facilidad. Por este motivo, los gobiernos en América Latina, incluido México, evalúan la conveniencia de los modelos de Propuesta No Solicitada (PNS), mecanismos utilizados en la esfera de las APP para que el sector privado pueda presentar al sector público propuestas de proyectos de inversión en infraestructura que si bien no han sido pedidos de manera específica, se enfocan a proveer un servicio alineado a los objetivos y estrategias de la administración pública.

Con respecto a las PNS, los gobiernos deben ser conscientes de que se requieren procedimientos y normas adicionales para proporcionar los incentivos adecuados al sector privado, y al mismo tiempo garantizar un nivel suficiente de transparencia y competencia en el estudio de ofertas y adjudicación de contratos.

 

C. Apoyo político y diálogo social

El interés y el respaldo político son cruciales para la implementación del programa APP. Si el proyecto no cuenta con el apoyo de los niveles políticos más altos, nunca se llevará a cabo. El apoyo de la sociedad civil y los grupos sociales afectados por el proyecto es igualmente importante; los gobiernos deben adoptar un enfoque participativo y fomentar el diálogo con las comunidades locales en nivel de políticas y de proyectos específicos APP.

Asuntos como el impacto ambiental y social, el patrimonio cultural y la generación de valor económico y social se deben comunicar y consultar a fin de integrar a la comunidad local en las primeras etapas del proceso y evitar las demoras ocasionadas por una posible oposición al proyecto.

 

Conclusión

En la actualidad, uno de los desafíos principales que enfrentan los gobiernos, los operadores privados, los bancos de desarrollo y los inversionistas a largo plazo es la falta de proyectos APP bien estructurados y bancables. Es importante que los gobiernos destinen fondos y tiempo suficiente para establecer y fortalecer el marco legal y regulatorio y para la elaboración de los proyectos específicos APP.

Para implementar con éxito un programa APP en el país, los sectores público y privado, así como la sociedad civil, están obligados a comunicar la relevancia económica y social de las APP a todos los actores involucrados, especialmente a las comunidades afectadas. En políticas y proyectos específicos APP, un enfoque participativo resulta esencial.

El consenso es mundial: el sector público requiere del apoyo del sector privado y de la sociedad civil para detonar el desarrollo. Es hora de superar las barreras que impiden la materialización de más y mejores APP. El tiempo apremia.


Ariana Progri es Investment Officer de la Corporación Financiera Internacional (IFC, por sus siglas en inglés).

 

Contacto:

Correo: [email protected]

Twitter: @IFC_LAC

Facebook: IFC – International Finance Corporation

Página web: IFC – International Finance Corporation

 

Las opiniones expresadas son sólo responsabilidad de sus autores y son completamente independientes de la postura y la línea editorial de Forbes México.

 

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