La falta de transparencia en los concursos de proyectos y la corrupción han limitado la llegada de más inversión y han impedido que se produzca el esperado boom de las Asociaciones Público-Privadas (APP).
Por Paola Palma
Recientemente, el Foro Económico Mundial reconoció que México cuenta con mejores condiciones para seguir recibiendo
inversión externa que el resto de América Latina y que otras naciones en el entorno internacional. Ese diagnóstico es respaldado por el
Índice de Confianza de Inversión Extranjera Directa 2015 de A.T. Kearney, que ubica a nuestro país entre los 10 principales destinos para los flujos de capital externo.
Pero, ¿hasta cuándo se mantendrá ese atractivo? México se ha quedado estancado o incluso ha empeorado en algunos de los factores clave que determinan las decisiones de inversión.
Factores cruciales como son la transparencia de las regulaciones, la ausencia de corrupción gubernamental, la protección de los derechos de propiedad, las condiciones de seguridad y, desde luego, la suficiencia con la que operan las leyes, son ámbitos que presentan serias deficiencias, que de no corregirse serán un lastre para detonar la inversión futura en el país.
La atención debe centrarse ahora en desarrollar el capital institucional necesario para brindar condiciones de seguridad y confianza óptimas para que el sector privado pueda invertir en un entorno económico e institucional de certidumbre.
Dado que los cambios derivados de las reformas estructurales conllevan el desarrollo de proyectos donde la participación del capital privado (sea nacional o extranjero) va de la mano con el gobierno, resulta pertinente analizar cómo califica México en términos del marco regulatorio e institucional para concretar estas inversiones.
El modelo ideal de inversión
En nuestro país, los proyectos de inversión del tipo app establecen una relación contractual de largo plazo entre el sector público y el privado para la prestación de servicios o el desarrollo de infraestructura, con la ventaja de transferir los riesgos de construcción, operación y mantenimiento de un proyecto al sector privado.
Según el Reporte Infrascopio 2014 del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que mide la capacidad de países y regiones para movilizar inversión privada a través de apps, el éxito de éstas depende del marco regulatorio e institucional existente, la eficiencia para operarlas, las condiciones financieras que enfrentan, el clima de inversión y de la receptividad política en los diferentes niveles de gobierno.
Entre los países latinoamericanos calificados por el Infrascopio, México ocupa una posición de liderazgo en materia de APPs al ubicarse en el cuarto sitio (es superado por Chile, Brasil y Perú) y ser considerado como un mercado desarrollado para este tipo de mecanismos de inversión complementaria.
En cuanto al marco legal de las APPs, México ocupa la segunda posición, únicamente detrás de Chile (el mercado más sofisticado y mejor calificado) al contar con una ley específica en la materia. La ley mexicana de apps permite al gobierno federal desarrollar proyectos de infraestructura de salud, agua, vivienda, transporte (carreteras interestatales, aeropuertos, puertos marítimos y ferrocarriles) a través de contratos de largo plazo con
empresas privadas.
La ley especifica los ajustes contractuales en caso de contingencias que afecten el proyecto, garantiza los derechos de los acreedores y asegura que los proyectos se estructuren y adjudiquen de acuerdo con los riesgos que conllevan.
El Infrascopio subraya que México debe mejorar en materia de transparencia en procesos de licitación y en las evaluaciones de impacto medioambiental y social de los proyectos, con el fin de optimizar la asignación de recursos financieros hacia cierto tipo de proyectos. En cuanto a los mecanismos de resolución de disputas, México sale bien calificado en cuanto a la transparencia y eficiencia con la que se realizan.
La cancelación del Tren México-Querétaro puede tomarse como un ejemplo de los aspectos en los cuales México debe mejorar. Tras un proceso de licitación ambiguo y opaco, un proyecto con un valor de 59,000 mdd que podría haber generado importantes beneficios sociales y económicos, fue suspendido bajo sospecha de favoritismo ante la participación de una sola empresa en el proceso de licitación.
Con la suspensión del proyecto, el gobierno mexicano tendrá que compensar a la empresa china “ganadora” de la licitación, situación que aún no se ha resuelto. Este episodio ha comprometido seriamente la realización de otros proyectos de inversión con participación de inversionistas chinos en territorio nacional.
En cuanto a las instituciones encargadas de las apps y la eficiencia con la que operan, nuestro país ocupa la cuarta posición, superado por Brasil, Chile y Perú, ya que las agencias encargadas de administrar las apps cuentan con madurez operacional y experiencia en el desarrollo, gestión, administración y estructuración de proyectos.
En este ámbito institucional, otro aspecto débil que el Infrascopio señala es que “en México, las agencias que adjudican los contratos de apps no están sujetas a ninguna vigilancia independiente significativa”, por lo cual nuestro país debe mejorar la vigilancia pública en los procesos de licitación y concesión.
La Secretaría de Hacienda es la encargada de evaluar todos los proyectos federales de apps mediante el cálculo de costos fiscales y análisis costo-beneficio. Sin embargo, las agencias que gestionan los contratos durante el ciclo de vida de los proyectos no están sujetas a control independiente en aspectos tales como el cumplimiento de los contratos o a la calidad de servicios a la que se comprometen.
Esta problemática se agudiza en los proyectos app realizados a nivel local. Tanto estados como municipios carecen de oficinas especializadas para identificar, estructurar y liderar este tipo de proyectos. Los funcionarios locales no sólo no tienen capacidad para administrar apps; además, su breve permanencia en los cargos relacionados con estos contratos les impide adquirir experiencia y crear solidez institucional en el largo plazo.
La política, el gran impedimento
Si bien es la necesidad de contar con infraestructura que impulse el desarrollo económico lo que incentiva a los políticos de todos los niveles a apoyar proyectos de inversión, la política también puede obstaculizarlos.
México se ubica en quinto lugar en cuanto al clima de inversión favorable para desarrollar APPs, superado por Chile, Uruguay, Perú y Colombia, según el Infrascopio 2014, debido al efecto de la voluntad política sobre el desarrollo de APPs.
En México, el principal obstáculo que detiene los proyectos de las apps es el ciclo político a nivel local (léase las elecciones). Con un horizonte político muy breve (tres años), los políticos municipales son conscientes de que no podrán cosechar los beneficios electorales de proyectos de infraestructura cuyo término supera su estancia en el poder.
Lo anterior genera un bajo respaldo a las apps y da continuidad al uso de esquemas tradicionales de “obra pública” en el desarrollo de infraestructura, los cuales dependen de financiamiento presupuestal y cuya asignación es poco transparente, dando lugar a prácticas corruptas.
Hoy, en México se desarrollan 29 apps federales y 20 apps locales que involucran a 13 de las 32 entidades federativas. Es el caso de Nuevo León, Estado de México, Distrito Federal, Guanajuato y Sonora, que son algunos de los estados que operan exitosamente apps.
Ejemplos exitosos de apps operadas a nivel local son la modernización del sistema de alumbrado público en el Distrito Federal, la construcción de hospitales regionales de alta especialidad en Guanajuato, el manejo del sistema de agua potable y alcantarillado en Aguascalientes, una planta desaladora de agua marina en Baja California y la planta generadora de biogás en Nuevo León.
¿Cómo puede detonarse el potencial de las apps para desarrollar infraestructura a escala local? La profesionalización de las administraciones locales es el primer elemento deseable para detonar las apps. Sin embargo, la clave es generar incentivos para la aprobación y puesta en marcha de estos proyectos ante cambios en el horizonte político.
Actualmente, el Programa de Impulso a las Asociaciones Público-Privadas en Estados Mexicanos (piappem), fomenta la adopción de apps en los estados mexicanos, brindando apoyo técnico a los funcionarios estatales durante la implementación del programa y el desarrollo de proyectos piloto.
Otro aspecto central para que estados y municipios atraigan inversión es la transparencia. La opacidad en cuanto a las finanzas públicas estatales es un gran obstáculo para apps locales.
Según el
Índice de Información Presupuestal Estatal 2014, del IMCO, únicamente 12 de los 32 estados presentan su información presupuestal, de modo que puede conocerse con facilidad cuestiones básicas sobre la asignación de sus recursos públicos.
Si las empresas
inversionistas no cuentan con información fidedigna sobre las capacidades financieras de las entidades, situación que puede provocar errores en la planeación de los proyectos de inversión, simplemente no existen condiciones de certidumbre que hagan atractiva la participación a los inversionistas privados.
¿Es o no brillante el futuro de las APP?
El Foro Económico Mundial destacó recientemente que Latinoamérica tiene el potencial de detonar su competitividad a través de las APP. Según datos del Banco Mundial, entre 1990 y 2013 el número de proyectos de infraestructura con participación privada en la región alcanza los 1,894, con un valor de 882,469 mdd.
México se ubica en el top 10 de los países con mayor número de proyectos APP en desarrollo (lugar 5) y entre los principales 10 por monto de inversión realizada (lugar 4).
Nuestro país es altamente atractivo dada la apertura del sector energético, pero también en proyectos de infraestructura aeroportuaria (nuevo aeropuerto de la Ciudad de México), renovación del sistema portuario nacional y recuperación de la red ferroviaria como alternativa de transporte.
En estos sectores, la coparticipación del capital privado puede ser crucial para concretar la meta sexenal de 300,000 mdp de inversión en proyectos de infraestructura y sentar las bases de un nuevo esquema de inversión sólido derivado de las reformas estructurales.
En 2012, tras la aprobación de la ley mexicana de APP, se esperaba un
boom en este tipo de contratos, pero dicho auge aún no se ha materializado. Hoy día, tras la apertura de importantes sectores económicos, se espera atraer a numerosos inversionistas externos. Sin embargo, una legislación no es suficiente para atraerlos y convencerlos de arriesgar su capital en proyectos mexicanos.
Conclusión: aún es pronto para adelantar escenarios, pero el éxito de las APP en México depende, como ya hemos visto, no sólo de un buen balance entre criterios técnicos y económicos en la selección de proyectos, sino de aspectos institucionales fundamentales como la transparencia, la confianza institucional, la legitimidad de los procesos, la igualdad en las condiciones de concurrencia para las empresas participantes y sobre todo la ausencia de corrupción.
