Un objetivo clave de las políticas guberna­mentales debería ser crear un sector financiero que fomente el aprendizaje y ayude a crear una economía del aprendizaje. Este es un fragmento del libro La creación de una sociedad del aprendizaje de Joseph E. Stiglitz y Bruce C. Greenwald.

 

Si existen argumentos po­derosos para poner am­plias barreras a los bienes industriales importados, dichos argumentos se aplican también a las restricciones relacionadas con los movimientos de capital. El capital y los servicios financieros dentro de un país pueden apoyar el aprendizaje; en contraste, los servicios financieros propor­cionados por extranjeros llevan a un redireccionamiento de la inversión y el aprendizaje fuera del país, impi­diendo la creación de una sociedad del aprendizaje. En el mismo sentido, la disponibilidad de capital de bajo costo dentro de un país alienta las inversiones en aprendizaje en dicho país. Vimos en capítulos anteriores que se deben estimular los comple­mentos a las actividades de aprendi­zaje, por ejemplo, disminuyendo el costo local del capital (al restringir las salidas de capitales). Esto ocurre si el aprendizaje está directamente relacionado con el nivel de inversión, como planteó Arrow. Además, en un mundo donde se raciona el crédito, el acceso al capital constituye un instrumento clave de la política industrial.

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Existen otros vínculos entre las políticas financieras y el aprendiza­je. Un sector financiero y una políti­ca financiera pobremente diseñados llevan a una inestabilidad macro, y se menciona en el capítulo cuatro, esta impide el aprendizaje.

En pocas palabras, un objetivo clave de las políticas guberna­mentales debería ser crear un sector financiero que fomente el aprendizaje y ayude a crear una economía del aprendizaje. Las políticas convencionales (como las defendidas en el Consenso de  Washington) se limitan a ignorar los efectos del sector financiero sobre el aprendizaje y, como resultado, han promovido un sector financiero que –nosotros creemos– a menudo no sólo no conduce al aprendizaje, sino que le resulta adverso. El capítulo cuatro, explorará los diversos lazos que existen entre las políticas del sector financiero y el aprendizaje. Lo que surge de nuestro análisis es un conjunto de recomendacio­nes sobre políticas muy distinto de lo que se conoce por lo general acerca del tema. Como sustento del análisis está la generalización de las externalidades. Aunque la bibliogra­fía reciente ha puesto énfasis en la importancia general de las externa­lidades al interior del sector finan­ciero y entre el sector financiero y el sector real, aquí destacamos que las ganancias privadas a menudo son en extremo diferentes de las ganancias sociales, debido a las externalidades del aprendizaje.

El capítulo se divide en tres secciones. La primera se enfoca en la liberalización de los mercados financieros, en la apertura de los países a las instituciones financieras extranjeras. La segunda se centra en la liberalización de los mercados de capitales, en las políticas que tienen como objetivo permitir el libre flujo de capital hacia y desde un país. La tercera aborda el tema de las políti­cas financieras como instrumentos de las políticas industriales, incluyendo cómo moldear el sector financiero de forma que estimule el desarrollo de los sectores de aprendizaje.

Hay cierta simetría entre el traba­jo y el capital. Si crear una economía del aprendizaje implica restricciones al libre flujo de capitales, debería resultar evidente que existen argu­mentos todavía más convincentes para moldear los movimientos labo­rales. En la sección final del capítulo tratamos algunos aspectos clave de este complejo tema.

 

1. Liberalización de los mercados financieros

Las externalidades de información se encuentran en el núcleo del deba­te acerca de la liberalización de los mercados financieros. Los gobier­nos occidentales (directamente, y a través de las instituciones financie­ras internacionales) han presionado a los países en vías de desarrollo para que desregulen y liberalicen sus mercados financieros.

Por supuesto, la desregulación no tomó en cuenta las fallas de mer­cado que habían llevado, en primer lugar, a la demanda de regulación del sector financiero. Aunque un análisis profundo de estas fallas nos llevaría más allá de los límites de este libro, basta decir que las acciones del sector financiero pue­den y, de hecho, imponen grandes externalidades sobre el resto de la economía; que existe una tendencia a que el sector financiero asuma demasiados riesgos, y que, como resultado, es probable que las economías con mercados no regulados y subregulados tengan una inesta­bilidad excesiva. Esta volatilidad impone enormes costos sobre la sociedad; de manera más obvia, sobre los trabajadores, pero también sobre el fisco, tanto de forma directa –cuando rescata a los bancos en un intento por impedir que la situación empeore– como indirecta, cuando las desaceleraciones económicas tienen consecuencias presupuesta­rias enormes, con menores ingresos públicos y mayores gastos sociales.

La liberalización del sector financiero se enfoca en abrir los mercados financieros de un país a los bancos y a otras instituciones financieras del extranjero. Fue una de las iniciativas centrales de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales. Irónicamente, incluso mientras Estados Unidos presiona­ba a otros países para que abrieran sus mercados financieros, este país aún no había permitido bancos interestatales en cadenas de sucursales dentro de sus fronteras.

Dichas restricciones (que finalmente se eliminaron en 1994) fueron introducidas en el siglo XIX, pues a quienes se encontraban fuera de la parte este de Estados Unidos les preocupaba que si a los grandes bancos de Nueva York se les permitía entrar a sus mercados, ellos desviarían el dinero de los de­pósitos, impidiendo el desarrollo de estas otras partes del país; preocu­paciones que estaban relacionadas con inquietudes justificables que muchos que se habían resistido a una plena liberalización de los mercados financieros tenían en el mundo en vías de desarrollo.

Una de las primeras justificacio­nes para dicha liberalización fue que los bancos locales en los países en vías de desarrollo aprenderían buenas prácticas de los bancos occidentales. Después de la crisis financiera global, ese argumento pa­rece menos persuasivo: quizás han aprendido cómo participar en una explotación más efectiva de los po­bres, a través de préstamos rapaces y prácticas abusivas relacionadas con las tarjetas de crédito, y quizá han aprendido cómo participar en una contabilidad engañosa; sin em­bargo, queda claro que puede haber externalidades negativas asociadas con dicho aprendizaje socialmente improductivo.

La evidencia presentada en documentos como los de Rashid (2011), Yeyati y Micco (2007), De­tragiache, Tressel y Gupta (2008), Mian (2006) y Bayraktar y Wang (2004) consiste en que la liberali­zación de los mercados financieros no está asociada con un crecimiento más rápido en los países en vías de desarrollo. Un examen más deta­llado de la evidencia deja entrever algunas de las razones (menciona­das antes) por las que esto puede ser así. Los bancos extranjeros prestan menos a las empresas pequeñas y medianas. Y por una buena razón.

Si un banco inglés abre una sucursal en Latinoamérica, los gerentes saben mucho más acerca de las oportunidades de inversión en Inglaterra que en Latinoamérica. Por tanto, dadas las asimetrías en la información, la tendencia natural será tomar los recursos financieros, sacarlos de Latinoamérica y llevar­los a Inglaterra. Y en la medida en que haga préstamos a escala local, lo hará en áreas que requieran menos información: préstamos a grandes empresas locales, incluso a mono­polios, y al gobierno.

Así como el argumento en favor de las economías incipientes defiende la protección del sector industrial, este análisis brinda un argumento análogo relacionado con las economías incipientes para la protección del financiamiento. Esto es, resulta deseable desarrollar una competencia local en cuanto a la asignación de recursos y la gestión del riesgo, enfocándose en los hechos y las circunstancias particulares de la economía local. En el caso de los bancos, aun si las instituciones locales fueran más competentes (al asignar capital, gestionar riesgos y disminuir los costos de transacción), los bancos extranjeros pueden tener una venta­ja si los depositantes locales u otros que llevan a cabo transacciones con la institución extranjera creen que estos son más seguros que las instituciones locales.

Pueden ser más seguros ya sea porque verdaderamente son más só­lidos o debido a que los depositantes (y otros que hacen transacciones con el banco) creen que sus ricos gobiernos los respaldan.

Esos gobiernos tienen la capa­cidad y la disposición de rescatar a sus bancos nacionales, una creencia que resultó ser cierta en la crisis de 2008 pero no durante la crisis argentina. Ya sea que estas creencias estén o no justificadas, si los indi­viduos mantienen estas creencias, entonces exigirán tasas de interés mayores para los depósitos en bancos locales. En resumen, estas creencias ponen en desventaja a las instituciones financieras locales.

Ahora bien, obviamente nos gus­taría poder ser capaces de poner a prueba esta idea de forma empírica, y existe un conjunto de datos con base en los cuales podríamos ha­cerlo. La parte menos desarrollada de la economía de Estados Unidos incluye a los antiguos estados confe­derados (Alabama, Arkansas, Flori­da, Georgia, Louisiana, Mississippi, Carolina del Norte, Carolina del Sur, Tennessee, Texas y Virginia). Podemos observar el desarrollo relativo de esos estados durante el período en el que Estados Unidos solo tenía banca estatal y no había banca interestatal. Básicamente, ese fue el régimen a lo largo de los veinte años comprendidos entre 1850 y 1870. (Existen otros grandes cambios a lo largo de este período que, de manera más nota­ble, tienen que ver con la guerra, y esa es la razón por la que deseamos observar el crecimiento a lo largo de un período más largo).

Entre 1850 y 1870 el ingreso relativo –esto es, el ingreso en esos estados sureños en relación con el ingreso total de Estados Unidos– creció 15%. El crecimiento fue ligeramente mayor en los estados más pobres, Alabama, Mississippi y Carolina del Sur, que en los estados más ricos, Georgia, Virginia y Carolina del Norte. Si echamos un vistazo al período subsecuente de banca nacional, de 1870 a 1890, el catch-up es mucho más lento: en promedio, solo 6%, y está sesgado hacia los estados más ricos: Virginia, Georgia y Carolina del Norte, en especial. El crecimien­to casi se frenó de golpe en Alabama y Mississippi. Nuestra hipótesis de lo que ocurrió es sencilla: con la banca local, los ahorros locales se fueron a los empresarios locales, y las instituciones financieras locales tuvieron incentivos para desarrollar la capacidad de evaluar a los empre­sarios. Con los bancos nacionales, los fondos salieron de los estados más pobres, los cuales experimenta­ban un nivel bajo de capital humano y una infraestructura deficiente.

En la actualidad parece que patrones similares funcionan en los países en vías de desarrollo. Con la liberalización de los mercados financieros, los bancos extranje­ros pueden arrebatar los fondos a los bancos locales, o estos últimos tendrán que pagar una tasa de interés mayor para retener a su base de depositantes. Sin embargo, como comentamos, los bancos extranje­ros poseen menos información y menos capacidad de juzgar entre las empresas locales pequeñas y me­dianas. Los fondos son desviados ya sea al país de origen (acerca del cual tienen mayor información) o hacia países similares o con lazos comerciales y financieros cercanos con el país de origen. Todos los fondos que permanecen dentro del país en vías de desarrollo se asignan a inversiones aparente­mente más «seguras»: préstamos a monopolios y oligopolios locales y al gobierno. En la medida en la que los bancos locales pueden retener a su base de depositantes pagando tasas de interés más altas, los costos adicionales se transfieren a los prestatarios locales, lo que pone en desventaja a las pequeñas y media­nas empresas locales.

 

2. Liberalización de los mercados de capitales

La liberalización de los mercados de capitales (que permite una libre movilidad de capitales dentro y fuera de un país) ha sido durante mucho tiempo una de las áreas más polémicas de las políticas de desarrollo. El FMI trató de cambiar su carta estatutaria en 1997, justo cuando la crisis de Asia Oriental golpeó, para permitirle obligar a los países a liberalizar sus mercados de capitales. La crisis fue, en gran medida, resultado de la liberaliza­ción de los mercados de capitales en Asia Oriental, lo cual llevó a que, primero, el capital entrara muy rá­pido y luego, cuando el sentimiento cambió, saliera también muy rápido (véase Stiglitz, 2002a; Furman y Stiglitz, 1998).

 

Fragmento de La creación de una sociedad del aprendizaje de Joseph E. Stiglitz y Bruce C. Greenwald (Crítica, 2015), reproducido con la autorización de Editorial Planeta Mexicana.

 

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