¿Hasta dónde cumple la reforma hacendaria?

¿Hasta qué punto la reforma hacendaría cumple con una sana recaudación de impuestos? Es importante ver como soluciona la falta en el aumento de impuestos a ingresos, utilidades y ganancias de capital de los percentiles más altos de la población, así como establecer impuestos a monopolios, entre otras medidas.   Por Francisco Cravioto Lagos*     El pasado 8 de septiembre, Enrique Peña Nieto presentó ante el Congreso de la Unión su propuesta de reforma hacenda­ria . En octubre, el pleno del Senado la aprobó.  El debate público ha gravitado hacia las afectaciones directas que este paquete de reformas tendrá sobre el ingreso de las cla­ses medias. No obstante, poco se han mencionado los problemas estructurales que presentan las finanzas públicas mexicanas, y que una iniciativa de esta naturaleza, necesariamente, debe resolver. Una vez identificados estos problemas, le corresponde a la clase política asumir la responsabilidad de ver que los puntos alcanzados en la reforma, en verdad atiendan los rezagos fiscales. Primero, México presenta un se­rio problema de recaudación fiscal. La carencia de recursos impide al Estado mexicano cumplir con sus obligaciones, particularmente las que se refieren a ga­rantizar para la población el cumplimien­to de derechos humanos básicos como son el derecho a la salud, la alimentación, el agua, el saneamiento, la vivienda, la educación, un medio ambiente sano y, en el caso particular de pueblos originarios, a gozar de su propia autonomía, territorio, cultura y recursos naturales. De acuerdo con el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), 53.3 millones de mexicanos se encuentran en situación de pobreza, entre los cuales 13 millones no pueden cubrir sus necesidades alimenticias básicas. Otras obligaciones que el Estado desatiende por falta de recursos son la provisión de seguridad a la población y la implementación de regulación y políticas que fomenten el crecimiento económico. En una comparación con otros Estados integrantes de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), México aparece sistemáticamente, desde 1992, en la última posición en térmi­nos de recaudación total como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB). Entre 2005 y 2010 el promedio de los Estados miembros de la OCDE recaudó 15.98% de su PIB más que México. Sin embargo, la distancia se acentúa cuando se retiran los montos recaudados producto de la explota­ción de hidrocarburos. En promedio, entre 2005 y 2010, los hidrocarburos sumaron a la recaudación fiscal total de México 7.52% del PIB. ¿Qué impide entonces a México alcanzar su potencial recaudatorio? Por muchos años, se promovió aumen­tar la recaudación del Impuesto al Valor Agregado (IVA) como mecanismo para zanjar esta brecha entre nuestros ingresos y el de nuestras contrapartes en la OCDE. El IVA es un impuesto fácil de cobrar y difícil de evadir, que permite gravar a la totalidad de la población. Pero también es importante señalar un hecho poco conocido sobre nuestro sistema fiscal: éste descansa despropor­cionadamente sobre el cobro del Impues­to al Valor Agregado. Desde 1980, México ha cobrado una tasa de IVA, con respecto al PIB, muy cercana a la media de la OCDE. A diferencia de los países de este organismo, recaudamos más por IVA que por impuestos a ingresos, utilidades y ganancias de capital (IIUGC); entre los que figura prominentemente el impuesto sobre la renta (ISR). A lo largo del lustro comprendido entre 2005 y 2010, la diferencia en el cobro de este impuesto, entre México y el promedio de la OCDE, presenta una media de 7.17% del PIB. Para todos aquellos impuestos distintos al IVA e IIUGC, la dife­rencia entre México y los integrantes de este organismo asciende a 8.2% del PIB. Estos últimos datos nos muestran un panorama que, más allá de ser muy pre­ocupante, establece claras pautas sobre cuáles deben ser los lineamientos que encuadren una discusión sobre los com­ponentes fiscales que debe incluir una reforma hacendaria: aumento al cobro de ISR y otros IIUGC, por una parte, y gene­ración y fortalecimiento de gravámenes distintos al IVA.   La dependencia petrolera Tras la crisis de 1976, el gobierno de José López Portillo enfrentó una difícil decisión: la necesidad de cobrar impuestos al empre­sariado nacional, con el propósito de sanear las finanzas públicas. No obstante, el descubrimiento de yacimientos ricos de crudo en la Sonda de Campeche (1977-79) permitió al gobierno de López Portillo posponer esta costosa deci­sión (en términos políticos) y concentrarse en “administrar la abundancia”. Desde en­tonces —hasta hoy—, el gobierno mexicano ha subsistido de las rentas extraordinarias provenientes de la explotación de petróleo. Entre 2005 y 2012, el petróleo representó entre 38.05 y 31.03% de los ingresos del gobierno. Por otra parte, se trata de un recurso no renovable cuyos yacimientos probados actualmente se encuentran en declive. Cada barril de petróleo extraído es un barril que hoy pedimos prestado a las futuras genera­ciones de mexicanos. Es un verdadero abuso no haber dado a estos recursos un uso más apropiado, correspondiente a su carácter extraordinario. Gran parte de la recaudación petrolera ha sido despilfarrada en gasto corriente del go­bierno. Bajo un esquema hacendario óptimo, el gasto corriente del Estado debió haber sido cubierto con recursos provenientes de fuentes convencionales de recaudación, al tiempo que los recursos extraordinarios petroleros debieron haber sido invertidos en el desarrollo de una industria petrolera de la transformación, no de la extracción.

 

  Por una fiscalización progresiva Como hemos establecido, uno de los principales componentes de una reforma hacendaria óptima debe ser el incremento de los gravámenes a ingresos, utilidades y ganancias de capital. En México se ha discutido extensamente si una modificación al cobro de ISR debe orientarse a gravar a más de 60% de la Población Económicamente Activa (PEA), que se encuentra en el sector informal o si debe concentrarse en el ápice de la pirámide donde se encuentran los ingresos más altos. Retomando el argumento sobre no establecer impuestos regresivos, una re­forma al ISR debe concentrarse en aquellos percentiles que concentran gran parte de la riqueza en el país. En este sentido, la reforma del Ejecutivo federal acertó al llevar a cabo las siguientes accio­nes: 1) modificar los regímenes de consoli­dación fiscal, 2) derogar diversos regíme­nes de deducción de impuestos —medidas que permiten establecer candados a la elusión fiscal, grave fenómeno que impide al Estado alcanzar su potencial recaudato­rio— y 3) gravar, con 10% de impuesto las transacciones financieras. A pesar de la utilidad del sistema financiero y bur­sátil para dirigir capitales ociosos hacia actividades productivas, desde la debacle internacional de 2007-2008 existe suficiente evidencia para afirmar que gran parte de los movimientos financieros sirven para un propósito especulativo: retiran riqueza de la economía tangible y alimentan burbujas de especulación, a partir de la apuesta a instru­mentos financieros con dudoso respaldo en la economía real. El economista estadounidense Mi­chael Hudson ha señalado en repetidas ocasiones la responsabilidad que tiene el Estado de generar un desincentivo fiscal a la especulación, que permita redirigir la riqueza de la sociedad hacia activida­des que detonen inversión en capital fijo, infraestructura, empleos, capacitación, educación y satisfactores que detonen el bienestar social del grueso de la población. Otro punto fundamental de la reforma fue la propuesta de aumentar la tasa de recaudación de ISR, para ingresos igua­les o superiores a medio millón de pesos (41,000 mensuales), de 30 a 32%. A pesar de que esta medida es loable, se queda muy corta del potencial recaudatorio que un impuesto de esta naturaleza puede tener. Es desafortunado, e inclusive regresivo, que esta propuesta establezca una tasa fija de ISR para todos los ingresos superiores al medio millón de pesos anuales. Es evidente que existe un abismo de ingresos entre la población de clase media alta que gana esta cantidad de dinero y aquellas personas que perciben millones de pesos anuales. Por lo mismo, la reforma hacendaria debe buscar equilibrar la balanza. Como bien señala Carlos Elizondo Mayer-Serra, en otras economías de la OCDE antes de impuestos, las diferencias en el ingreso son abismales. No obstante, impues­tos progresivos sobre ingresos, utilidades y ganancias de capital permiten emparejar el índice de Gini, de tal forma que el estrato de ingresos más alto de la población gana no más de seis veces el ingreso de quienes presentan las percepciones más bajas. Este es el caso de los países con los ingresos per capita más altos de la ocde. Por el contra­rio, el índice de Gini en México permanece prácticamente sin cambios, antes y después de impuestos. En general, la reforma del Ejecutivo fe­deral es correcta. Urge recaudar más impues­tos y hacerlo de la manera más progresiva posible. Sin embargo, hace falta aumentar los impuestos a ingresos, utilidades y ganancias de capital de los percentiles más altos de la población, así como establecer impuestos a monopolios, presionar a los gobiernos locales para que mejoren su recaudación del impuesto predial, entre otras medidas.   Francisco Cravioto Lagos es Investigador del Área de Presupuestos y Políticas Públicas de Fundar, Centro de Análisis e Investigación.