Por: Fernanda Ballesteros*

En las próximas semanas como parte de la discusión que se hará en el Congreso de la Unión del paquete presupuestal se incluirá también un cambio importante relacionado con la reforma energética. Por medio de la iniciativa de Ley de Ingresos, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP)propone adelantar la fecha de apertura de los mercados de diésel y gasolina para que se haga de forma gradual a partir del 1 de enero del 2017.

La razón detrás de la fecha de apertura en la venta de gasolina y diésel, de acuerdo a lo establecido en los “pre-criterios” del paquete presupuestal, es que para la liberalización de estos combustibles se tenían que resolver diversos aspectos que aseguraran que hubiera condiciones básicas incluyendo un régimen impositivo adecuado que diera certeza en el tratamiento fiscal, así como mecanismos de protección a los consumidores. En el mismo documento se considera que al ya estar listas las condiciones fiscales se propone que la liberalización de precios se adelante del 2018 al 2017 y se busca que con esta apertura del mercado de suministro se detone mayor inversión en el sector.

Más allá de la estrategia fiscal que se buscaba seguir con la transición de la liberalización de las gasolinas, no se debe perder de vista que uno de los principales objetivos de la apertura del mercado es que puedan entrar nuevos competidores y que esto se traduzca en beneficios al consumidor.  En ese sentido, en el periodo de transición se debió buscar fomentar la entrada de nuevos actores interesados en proporcionar todos los diferentes servicios de la cadena productiva relacionadas con la venta de gasolinas (producción, almacenamiento, transporte, distribución) para que puedan tener ventajas logísticas que se reflejen en el precio de los servicios en beneficio de los consumidores. En el presupuesto apenas y se menciona que ya se han observado inversiones de terceros en sectores de transporte, almacenamiento y distribución de petrolíferos, pero no queda claro ni dónde, ni cuánto.

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Si bien adelantar de forma gradual la liberación del precio en las gasolinas puede ser positivo, ya que permitirá a los mercados operar con mayor libertad e incentivar mayor inversión, será trascendental el papel de los reguladores para hacer viable el que exista competencia que derive en menores precios y mejores productos.

Pasar de un modelo de monopolio como rige hasta ahora con Pemex a un modelo abierto podría traer muchas ventajas para los consumidores, pero se deben generar las condiciones para que el modelo de competencia sea efectivo.  La regulación hacia la transición de estos modelos es fundamental para que esto suceda y para que se vayan creando las condiciones para que pueda existir un mercado competido.

Tanto la regulación de precios en actividades o regiones en las que no existen condiciones de competencia, como la regulación al acceso de infraestructura existente y el monitoreo del comportamiento de los actores son temas fundamentales para que puedan entrar privados a prestar los servicios y compitan de forma efectiva.

Necesaria, intervención de reguladores

Las particularidades de Pemex como empresa estatal hasta ahora monopólica hacen aún más necesaria la intervención de reguladores para asegurar que pueda ser posible y atractiva esta entrada de nuevos jugadores.  En ese sentido, es positivo que la SHyCP proponga darle un papel central a la Comisión Reguladora de Energía (CRE) y a la Comisión Federal de Competencia Económica (Cofece) en estos cambios -aunque no es claro porqué se propone que siga siendo la SHyCP la que regule el precio máximo cuando no existan condiciones de competencia efectiva.

El trabajo colaborativo y complementario que deberán llevar a cabo la Cofece y la CRE será fundamental para determinar la forma y el momento en el que se daría esta liberalización a lo largo del territorio nacional. Pero además deberán tener una labor activa en buscar generar las condiciones de competencia carentes probablemente en gran parte del territorio nacional. Las condiciones para el acceso de nuevos competidores en este caso se vuelven particularmente relevantes:

Las limitantes en la infraestructura para transporte y almacenamiento hacen que la red de poliductos que existe esté saturada por lo que la forma en cómo se use dicha infraestructura es fundamental. En el esquema de acceso abierto por el que se optó, Pemex tendrá que dar acceso a sus competidores a la infraestructura existente y la CRE debe decir cómo debe hacerlo. Si bien la CRE ya ha emitido diversas disposiciones incluyendo los términos para la realización de temporadas abiertas éstas aún no se han llevado a cabo y no queda claro todavía cómo y mediante qué mecanismo será la asignación para asegurar un acceso efectivo y aprovechar al máximo la infraestructura que existe.

Por otro lado, la medida tomada a inicios de este año para adelantar la libre importación de gasolinas tenía como objeto permitir que los nuevos participantes del mercado podían ir conformando una base de infraestructura para almacenamiento y transporte de combustibles y así generar esquemas que les permitieran reducir costos y abarcar mayores porciones del mercado. Sin embargo y a pesar de que ya se han solicitado y otorgado un gran número de permisos para importar, apenas la semana pasada se concretó la primera importación de diésel y existen declaraciones de actores interesados de que han encontrado varias trabas para este proceso.

Por ejemplo, la falta de acceso abierto en los puertos de nuestro país o el pobre desarrollo del transporte ferroviario.

Cofece ha señalado también la existencia de algunas barreras regulatorias (especificaciones técnicas de combustibles en normas oficiales mexicanos, evaluación de la conformidad para productos importados, disposiciones de distancia y superficie)  y de comportamiento (concentraciones regionales de estaciones de servicios y alianzas de compradores) que serán importantes eliminar para incrementar la competencia.

Estos son tan solo algunos de los temas pendientes. El papel de los reguladores en estos casos será fundamental para generar las condiciones requeridas para que exista competencia en el mercado de gasolinas y diesel y que esto permita que la reforma energética se pueda ver reflejada en beneficios para los consumidores en México.

*Fernanda Ballesteros es directora del Área de Competencia y Regulación en CIDAC.

 

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