México sí necesita una reforma energética, pero no ésta. No ésta, con tantos errores macroeconómicos. No ésta, con amnesia histórica.
Por Sergio O. Saldaña Zorrilla
Quiero comenzar por resumir lo que considero son los dos principales riesgos económicos de esta reforma energética:
A) La celebración de contratos con particulares extranjeros representa una pérdida neta de ingresos para el país, en tanto que el reparto social de los ingresos petroleros al pueblo de México bajará en términos unitarios; esto es, por cada barril de petróleo extraído, el porcentaje de ingresos que el mexicano promedio recibirá de ese barril será menor –insisto, del mexicano promedio.
B) La decisión del destino de la mayor parte de los ingresos petroleros presupuestarios la tendrá esencialmente el presidente de la República. Así, mientras los beneficios sociales del petróleo serán menores por compartirse con empresas privadas nacionales y extranjeras, los ingresos petroleros serían gastados a voluntad del presidente de la República.
Esa excesiva concentración de decisiones en el presidente de la República en materia energética –sin siquiera consultar al Congreso– conlleva el alto riesgo de darle un uso sectario o partidista a los ingresos petroleros –a niveles muy superiores a los hasta ahora vistos–. El manejo de los ingresos fiscales petroleros previsto en esta reforma también posee una serie de errores que inequívocamente pondrán en jaque a la economía a partir de unos tres años de una forma similar a lo ocurrido en el sexenio del ex presidente José López Portillo.
A continuación enumero y fundamento mis principales cuestionamientos al respecto:
1) Aumento de la carga fiscal de Pemex. Si bien es cierto que la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2014 refleja una disminución de 5.3% en términos reales en los ingresos de la federación provenientes de Pemex[1], ello no se debe a una reducción de la tasa, sino de la base gravable de Pemex[2]. En términos prácticos, sin embargo, esta reforma energética[3] aumentará la actual carga fiscal de Pemex, ya que no sólo financiará al presupuesto federal en el (elevado) monto observado en el año 2013[4] –con lo cual la carga ya sería la misma que sin esta reforma–, sino que además pagará las asignaciones y los contratos con particulares, más una serie de cargas fiscales adicionales destinadas a fondos, proyectos diversos y, nuevamente, a la Tesorería de la Federación en caso de obtener excedentes. Por ello, con esta reforma energética la carga fiscal de Pemex no será la misma, sino que aumentará, debilitando, por ello, su capacidad financiera de desarrollo[5].
Así, la autonomía financiera que el gobierno federal presume que se concede a Pemex con esta nueva legislación se anula por la sobrecarga fiscal prevista en la misma legislación. Existe entonces una contradicción entre lo que dice la propaganda oficial respecto de formar empresas productivas del Estado con visión empresarial, si al mismo tiempo se le impone una mayor carga fiscal a Pemex.
2) Aumentará el gasto corriente pero muy poco la inversión. Esta reforma propone que los ingresos petroleros continúen financiando el gasto público sin un uso estratégico del dinero, de prácticamente la misma manera como lo ha venido haciendo durante las últimas cuatro décadas. También los ingresos excedentes del petróleo tienen un destino poco estratégico, pues predominantemente se destinarán al aumento del gasto público corriente.
El propio Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo carece de estrategia. Este fondo será el instrumento de concentración y reparto de los ingresos petroleros del país a partir del 1 de enero del próximo año[6]. Mientras que en la práctica este Fondo sería un simple medio de recepción de los ingresos petroleros y realización de pagos, el discurso oficial declara que este Fondo posee las virtudes de desarrollo y ahorro intergeneracional del Fondo Noruego. Sin embargo, ambos fondos son esencialmente diferentes debido a que el Fondo Mexicano del Petróleo carece de mecanismos de transparencia y rendición de cuentas, posee una alta discrecionalidad presidencial en su toma de decisiones y carece de una estrategia para servir al desarrollo económico y social del país.
3) Es muy poco probable que las inversiones de la Reserva del Fondo Mexicano del Petróleo alcancen el largo plazo. Con las leyes secundarias recientemente aprobadas, el presidente de la República tiene la oportunidad de vaciar a su voluntad el ahorro acumulado en la Reserva del Fondo Mexicano del Petróleo. Los casos previstos en los que el gobierno federal podrá financiarse con la totalidad de los activos del Fondo Mexicano del Petróleo tienen una probabilidad muy alta de ocurrir en el mediano plazo, por lo que es muy poco probable que sus inversiones alcancen el largo plazo.
Las modificaciones a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria de la legislación secundaria añaden que el gobierno federal podrá disponer de la Reserva del Fondo Mexicano del Petróleo (su ahorro de largo plazo) en caso de menores ingresos petroleros:
“Artículo 97.- En caso que, derivado de una reducción significativa en los ingresos públicos, asociada a una caída en el Producto Interno Bruto, a una disminución pronunciada en el precio del petróleo o a una caída en la plataforma de producción de petróleo, y una vez que se hayan agotado los recursos en el Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios, la Cámara de Diputados podrá aprobar… las transferencias de recursos de la Reserva del Fondo a la Tesorería de la Federación para contribuir a cubrir el Presupuesto de Egresos, aun cuando el saldo de dicha reserva se redujera por debajo de 3% del Producto Interno Bruto del año anterior.”
Sin embargo, ¿de cuánto debe ser esa caída? No lo especifica esta Ley, por lo que la decisión de vaciar los ahorros petroleros de la nación queda a discreción del Ejecutivo Federal –especialmente de la Secretaría de Hacienda.
Las fuertes caídas en el PIB han sido una constante en México. Aunque la reforma energética no define parámetros sobre en qué porcentaje deben caer los ingresos públicos para ser considerada una “reducción significativa” ni en qué porcentaje debe caer el PIB, en la historia económica del país hemos encontrado recurrentes caídas del PIB. Simplemente, durante los últimos 14 años lo más que ha durado la tasa de crecimiento anual del PIB sin caer en más de un 50% respecto del año previo ha sido tres años, y de seguir esa tendencia, las caídas del PIB podrían tener intervalos cada vez más cortos (como está ocurriendo en la actual administración), con lo que la capitalización del Fondo Mexicano del Petróleo será una meta prácticamente imposible de alcanzar con estas leyes.
En lugar de ello:
- Debería blindarse a la Reserva del Fondo Mexicano del Petróleo para evitar su descapitalización. Ello requerirá separar, con estricta independencia, la función de los ingresos petroleros como estabilizadores del presupuesto federal de su función de generación de ahorro de largo plazo.
- Debería establecerse el criterio de que en lugar de que el gobierno federal disponga de los fondos petroleros como medida de disciplina presupuestaria ante caídas de los ingresos federales, antes deberían recortarse gastos gubernamentales superfluos, como es el caso de comunicación social y gastos personales, así como recortar los gastos administrativos innecesarios.
4) Riesgo de desestabilización macroeconómica. Esta legislación prevé aumentar la carga fiscal petrolera a medida que aumentan los ingresos del Fondo Mexicano del Petróleo[7]. Dado que la estructura de gasto de los ingresos petroleros propuesta en esta reforma energética tiene una fuerte tendencia al gasto corriente, es muy probable que, lejos de favorecer, ello desestabilice la economía nacional. En términos macroeconómicos, aumentar desordenadamente el gasto corriente gubernamental tiene un impacto desestabilizador sobre la economía debido al riesgo inflacionario y de endeudamiento de los hogares debido a la generación de expectativas.
En lugar de ello, los ingresos petroleros deberían usarse para elevar los porcentajes de inversión productiva y social, especialmente aumentando la inversión en salud, educación, pensiones, ciencia y tecnología, y ahorro de largo plazo.
- La contribución del Fondo Mexicano del Petróleo al fisco en caso de que aumenten los ingresos petroleros tiene una tendencia creciente. Esta observación se dirige concretamente al supuesto previsto en el artículo 96 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, que señala que si el valor del ahorro de largo plazo excede al 10% del PIB, el 100% del incremento se destinará a la Tesorería de la Federación, esto es, al gobierno federal.
- Lo anterior hace que desaparezca la función de estabilización del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo, puesto que la estabilización (palabra que forma parte del nombre de este fondo) convencionalmente lleva implícito un mecanismo inter-temporal que transfiere excedentes de riqueza de un periodo superavitario hacia periodos deficitarios. Insisto: un fondo cumple una función estabilizadora cuando invierte y ahorra más en tiempos de abundancia para usarlo en tiempos de escasez. Sin embargo, lo que está plasmado en esta Ley es exactamente lo contrario: propone aumentar más el gasto corriente cuando hay mayores excedentes petroleros. Parece que quienes participaron en el diseño de esta reforma energética desconocen las causas de la crisis del sexenio de José López Portillo. Justamente estalló por esto[8].
Parece, pues, que a los responsables de esta reforma, o no les enseñaron historia económica de México o están dispuestos a llevar al país de nuevo a una crisis económica. En esta ocasión existe, a diferencia de en los años ochenta, un agravante para lidiar con una eventual crisis: esta vez la producción de hidrocarburos no será una variable de control exclusivo de las autoridades económicas mexicanas, pues empresas y gobiernos extranjeros ya empiezan a formar parte importante del sector.
Por todo lo anterior, esta reforma energética dista mucho de lo que debería ser una reforma responsable en materia de política económica. México sí necesita una reforma energética, pero no ésta. No ésta, con tantos errores macroeconómicos. No ésta, con amnesia histórica.
[1] Entre 2013 y 2014 los ingresos de la federación provenientes de Pemex se redujeron en 67,986 millones de pesos en términos reales (18,266 millones de pesos nominales), equivalente a una reducción real del 5.3% (1.5% nominal), al pasar de 1,292,720 millones de pesos en 2013 a 1,224,734 millones de pesos en 2014. La diferencia entre 2014 y 2013 de los ingresos provenientes de Pemex equivale al 1.5% de los ingresos de la federación. Cálculos propios con datos de:
– DOF (2013) Decreto por el que se expide la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2014.
Diario Oficial de la Federación. Ciudad de México.
– DOF (2012). Decreto por el que se expide la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2013.
Diario Oficial de la Federación. Ciudad de México.
[2] Principalmente debido a los pronósticos gubernamentales que prevén continúe la tendencia a la baja tanto del volumen de extracción de petróleo crudo en México como del precio de referencia de la mezcla mexicana de petróleo, véase:
– SHCP (2013).
Criterios Generales de Política Económica para 2014. Secretaría de Hacienda y Crédito Público, pp. 67-72.
[3] En los artículos transitorios décimo cuarto y décimo quinto de la reforma energética constitucional, así como en los artículos 87 al 97 de las modificaciones a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria:
– Diario Oficial de la Federación (2013). Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de energía. Viernes 20 de diciembre de 2013.
– Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
Diario Oficial de la Federación. 11 de agosto de 2014.
[4] 4.7% del PIB, art. 93.
[5] Véase al respecto mi artículo publicado el 22 de junio de 2014 en
Los Angeles Press, en el cual hago un
análisis más detallado del Fondo Mexicano del Petróleo.
[6] Artículo segundo transitorio de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
[7] Véase el destino de ingresos excedentes en el Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
Diario Oficial de la Federación. 11 de agosto de 2014.
[8] Literatura económica mínima al respecto:
– Cepal (1998). El pacto fiscal: fortalezas, debilidades, desafíos. Serie Libros de la Cepal, núm. 47 (LC/G.1997/Rev.1-P), Santiago de Chile, julio. Publicación de las Naciones Unidas.
– Dornbusch, Rudiger y Simonsen, Mario Henrique (1987). Estabilización de la inflación con el apoyo de una política de ingresos. El Trimestre Económico. México, abril-junio de 1987.
– Lichtensztejn, Samuel (1984). De las políticas de estabilización a las políticas de ajuste. Economía de América Latina, núm. 11, CIDE, México, primer semestre de 1984.
– Prebisch, Raúl (1981).
Capitalismo periférico: crisis y transformación. México, DF, Fondo de Cultura Económica (FCE).
– Machinea, José Luis (2001). La crisis de la deuda, el financiamiento internacional y la participación del sector privado, serie Financiamiento del Desarrollo, núm. 117 (LC/L.1713-P). Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal). Publicación de las Naciones Unidas.
– Ramos, Joseph (1991). Restauración y conservación de los equilibrios macroeconómicos básicos. El Trimestre Económico, núm. 229. México.
Sergio O. Saldaña Zorrilla es doctor en economía por la Universidad de Viena, en Austria, ex funcionario de la Cepal en Santiago de Chile, actualmente investigador del International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA), en Laxenburg, Austria, y del Sistema Nacional de Investigadores (SNI) del Conacyt.
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