Si bien el texto del proyecto de ley abarca todos los aspectos de la industria eléctrica, la transición entre el statu quo y ese prometedor futuro resulta menos clara.

 

 

El proyecto de Ley de la Industria Eléctrica que presentó el Ejecutivo es un documento que contiene una reforma profunda del sector, pero que al mismo tiempo sigue un guión de libro de texto respecto a los beneficios que la participación privada traerá a través del nuevo mercado eléctrico. Sin embargo, el principal problema con la reforma es que es tan amplia en su transformación de la industria, que el número de disposiciones normativas que finalmente la regularán tardarán varios años en entrar en vigor, y pasarán todavía muchos años más para que sus potenciales beneficios se puedan ver concretados (a pesar de lo que diga el discurso oficial).

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Si bien el texto del proyecto de ley abarca de manera consistente y clara todos los aspectos de la industria, la transición entre el statu quo y ese prometedor futuro resulta menos clara. Por lo que hace a la participación privada, el actual régimen de permisos desaparece, pero hay plazos predeterminados para seguir operando bajo la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica si se encuentra operando actualmente o si un proyecto se encuentra en etapa de desarrollo. Pero cabe preguntarse si esta reforma beneficia la participación privada, ¿por qué en los últimos meses se ha triplicado la solicitud de permisos de generación en la Comisión Reguladora de Energía? Porque el detalle que no contiene el proyecto de ley deja un vacío tal que los financieros y técnicos prefieren seguir trabajando con lo que ya funciona, esquemas como el de los Productores Externos de Energía o el Autoabasto.

Y una pregunta básica es ¿quién implementará la reforma? El sector eléctrico ha estado dominado por la Comisión Federal de Electricidad (CFE), por lo que actualmente no se cuenta con suficientes recursos humanos capacitados para transformar a las instituciones, la CFE, la Comisión Reguladora de Energía (CRE), el Centro Nacional de Control de Energía (Cenace) y la Secretaría de Energía. Si preguntáramos cuál es la experiencia en la operación, por ejemplo, de un mercado de servicios conexos, en el caso de Cenace, o establecer los lineamientos de contabilidad que se observarán en las actividades de transmisión, distribución, Suministro Básico y Suministro de Último Recurso para fines de la regulación tarifaria, en el caso de la Comisión Reguladora de Energía (CRE), nos encontramos que no hay esa experiencia en México.

Cabe entonces preguntarse cuál de los grandes consultores internacionales elaboró la reforma energética, pues al desconocer la realidad de las instituciones, tropicalizaron modelos de otros países sin medir las capacidades reales, ni en la operación ni en la toma de decisiones. Se habla de dividir a CFE en subsidiarias y filiales. Más específicamente, la distribución se dividirá, pero en cuántas empresas y con qué nivel de fragmentación ni siquiera las autoridades encargadas lo saben al día de hoy. ¿Será en las 16 divisiones actuales, en las más de 125 zonas en que se dividen éstas? Hablando con expertos internacionales, sorprende la profundidad de la reforma, porque en otros países ha tomado décadas crear algunos de estos mercados. Y no hay que perder de vista que dada la naturaleza imperfecta de contratos y regulaciones (de acuerdo con la literatura económica no hay contratos perfectos), éste es un caldo de cultivo perfecto para la especulación y el arbitraje. No olvidemos cómo Enron hizo millones con la desregulación del mercado en California. ¿Se habrán aprendido todas las lecciones?

Esto resulta aún más preocupante cuando se toma en cuenta que hay también deficiencias en los recursos materiales. Por ejemplo, la medición en circuitos desde subestaciones de distribución no debe de llegar ni al 50% del total en el país. Pero la reforma dice que se va a dividir regionalmente la Subdirección de Distribución. Si no se cuenta con medición, ¿cómo sabrán lo que están vendiendo? Así de básicas son las incongruencias al no haber consultado a los operadores.

En Mitos y realidades de la reforma energética y el Cenace establecimos que en otros países donde se ha abierto el sector y donde las estructuras monopólicas verticalmente integradas del Estado en el sector eléctrico han desaparecido, como se pretende en México, los resultados dependen de las facultades que se le otorga al operador independiente y de tener un regulador fuerte y competente. Sorprende ver que el marco regulador en México tiene una fuerte supervisión por parte del regulador, pero sorprende aún más el ver que se busca emular un mercado complejo basado en costos de congestión que requiere de recursos humanos y materiales especializados.

Se incorpora el término de Derechos Financieros de Transmisión, un concepto muy valioso al hablar de un recurso escaso, como es la capacidad de transmisión, pero que tiene importantes retos operativos de corto plazo. La Ley define estos Derechos Financieros como: “El derecho y la obligación correlativa de recibir o pagar un monto basado en la diferencia que resulte de los componentes de congestionamiento de los Precios Marginales Locales en dos nodos del Sistema Eléctrico Nacional en un periodo determinado, en los términos de las Reglas del Mercado.” Lo que esto significa es que, dado que los flujos eléctricos cambian a lo largo del día y del año, se debe pagar por utilizar la infraestructura de manera diferenciada, como una carretera donde dependiendo de si es hora pico o no, se paga más o menos peaje, y donde el precio también cambia dependiendo donde te incorporas o te sales de la carretera.

Esto en sí hace perfecto sentido económico, pues al dueño de la capacidad de transmisión se le paga de acuerdo con la escasez relativa del recurso. La energía puede ser barata en un punto en específico del sistema, pero si las líneas de transmisión se congestionan, los derechos pueden hacer inviable el usar energía barata en otro lugar por los altos costos para llevarlo. Si no hubiera congestión, la energía más barata puede llegar a todos los centros de consumo, con lo que los precios serían los mismos en todo el sistema.

Este Derecho se basa en el modelo de PJM Interconnection, que atiende a buena parte del mercado del noreste de Estados Unidos. Esta organización, que fue el primer Operador Independiente de Estados Unidos completamente funcional en 1997, cuatro años después se convirtió en el primer Operador de Transmisión Regional (RTO). Este sistema opera mercados spots con precios definidos por ubicación, donde PJM actualiza los precios y el despacho de energía cada cinco minutos para 8,000 ubicaciones, o como se conocen en el mercado eléctrico, nodos. Estos precios que toman en cuenta la congestión han mostrado una variabilidad dinámica importante y diferencias persistentes en los precios medios de largo plazo.

En México, la información pública sobre los costos marginales de generación actualmente los publica el Cenace para 44 nodos del sistema. Se cuenta con capacidad para poder dar mayor granularidad o detalle a la red, en algo más de 1,000 (al menos hasta hace medio año). ¿Es esto lo que se requiere para operar un modelo de congestión y, más importante, para que se generen los incentivos necesarios para generar mayor inversión en transmisión? No hay que olvidar también que al ser un mercado se requiere de una cámara de compensación o “clearinghouse” para las transacciones. En PJM esto lo hace PJM Settlement, Inc., que es una subsidiaria con personalidad legal para recolectar pagos de los miembros del mercado. Aquí, el artículo 55 de la Ley establece que será la Secretaría de Energía la que intervendrá cuando se incumplan las obligaciones de pago o de garantía frente al Cenace. Con estas intervenciones de la autoridad no se vislumbra un mercado líquido y transparente.

Existen suficientes argumentos a favor de cambiar el modelo del sector eléctrico en México, pero los riesgos a lo largo del camino son muchos y de diversa índole. Considero que una empresa estatal fuerte, como Electricité de France, era un modelo viable en México, que se ha sujetado a una apertura de su mercado al tener Francia la obligación de cumplir con las directivas de la Unión Europea. Con una reforma bien ejecutada, aún es posible que CFE emerja como una empresa más fuerte, habiendo eliminado los vicios e ineficiencias del modelo de monopolio estatal. Esperemos que se tenga la visión y la capacidad para que así sea, y que los 75 años de historia de la empresa que contribuyó inequívocamente al México moderno sean sólo el preámbulo de una verdadera empresa de clase mundial que surja de una correcta implementación de la reforma energética.

 

 

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