Mitos y realidades de la reforma energética y el Cenace

La promesa de generación de energía eficiente, limpia y económica podría quedar solo en eso, en una promesa, si no se cuenta con un marco normativo que fomente la competencia y un regulador fuerte que le de sustento.     La reforma energética ha traído a las páginas de los diarios a un actor poco conocido fuera del sector energía: el Centro Nacional de Control de Energía (Cenace). Actualmente, el artículo 15 del Estatuto Orgánico de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) determina que el Cenace “establecerá las políticas, criterios y lineamientos para la operación del Sistema Eléctrico Nacional y dirigirá y coordinará la operación del Sistema Eléctrico Nacional”. Esta importante encomienda se lleva a cabo actualmente a través de una Subdirección, la Subdirección del Cenace, que depende de la Dirección de Operaciones de la CFE. Pero, ¿por qué un aspecto técnico como la operación del sistema es importante para el usuario común y corriente? Porque esta operación se encuentra sujeta al llamado despacho económico, el cual determina la planta eléctrica que, en el margen, tendrá que estar operando para poder suministrar el último kilowatt hora que requiere el sistema y, por lo tanto, el costo al que se genera la energía. Dicho de otra manera, la demanda eléctrica cambia a lo largo de las 24 horas del día, y el sector eléctrico tiene que suministrar la electricidad para cubrir esa demanda de manera instantánea utilizando las plantas de menor costo variable primero (carbón, geotermia, nuclear) y utilizando aquellas que necesitan cubrir los kilowatts adicionales con plantas más caras (gas, combustóleo, diésel). Las energías intermitentes, como la solar y la eólica, no están sujetas al despacho económico, mientras que el régimen hidráulico en México resulta en plantas hidroeléctricas, que principalmente se utilizan para reducir los costos, desplazando generación cara en las horas de máxima demanda, al ser una forma económicamente viable de almacenar energía. Con la reforma, (Transitorio Décimo), dentro del plazo de 120 días a partir de la publicación del decreto, “la secretaria establecerá los términos de estricta separación legal que se requieren para fomentar el acceso abierto y la operación eficiente del sector eléctrico”, donde a más tardar dentro de los 12 meses siguientes a la entrada en vigor de la ley reglamentaria de la industria eléctrica emitirá el decreto por el que se crea el Cenace como “organismo público descentralizado, encargado del control operativo del sistema eléctrico nacional, de operar el mercado eléctrico mayorista; del acceso abierto y no indebidamente discriminatorio a la red nacional de transmisión y las redes generales de distribución”. De acuerdo con el discurso oficial, este modelo de operador independiente promueve la eficiencia en la programación y desarrollo de proyectos de generación, por lo que la reforma daría lugar a una generación eficiente, limpia y económica, donde habría lugar para un mercado competitivo de energía y capacidad. Sin embargo, ¿cuál ha sido la realidad en otros países donde se ha abierto el sector y donde las estructuras monopólicas verticalmente integradas del Estado en el sector eléctrico han desaparecido tal como se pretende en México al introducir esta figura del Operador Independiente del Sistema? ¿Qué figura adoptará la legislación secundaria de forma que el nuevo Cenace permita asegurar que la nueva organización industrial del sector eléctrico mexicano resulte en mayor competencia, mayor eficiencia y menores costos? Las opciones para el nuevo Cenace son diversas, pero la topología más útil para su análisis se basa en la amplia experiencia estadounidense en esta materia que ha sido estudiada por Paul Joskow (Joskow, P.L., 2007), Independent System Operators (VI + Access Rules vs. ISO vs. ITSO), y de donde presentamos los modelos relevantes para el caso mexicano, así como sus pros y contras:   1. OIVSs (Operador Independiente Virtual del Sistema) El OIVS implica la creación de un operador del sistema separado funcionalmente, pero que opera dentro de la empresa eléctrica verticalmente integrada. Esta primera generación de operadores independientes que estuvieron en boga en la década de los 90´s en los Estados Unidos ya requerían la publicación de términos y condiciones de acceso a la red (regulados) no indebidamente discriminatorios y la operación de un sistema de planeación de la transmisión de manera transparente. Con esto se pretendía que operarán y planearan el sistema de transmisión como si no hubiera integración vertical, con un regulador responsable de monitorear las violaciones a las reglas del acceso abierto y no discriminatorio. Sin embargo, estos operadores de primera generación lograron poco, pues las pérdidas en economías de campo[1] no fueron compensadas por algún beneficio comercial o de mercado. En particular este esquema falló al no poder proveer un remedio adecuado para eliminar o al menos reducir significativamente la discriminación a favor de la generación de la propia empresa, (que explícitamente se señala como una condición de la Reforma Energética), por lo que éste no sería un esquema viable.   2. OTRs (Organizaciones de Transmisión Regionales) Estos se clasifican como un Operador Independiente “Separado”, pues aquí si se tiene un cierto grado de separación en su propiedad o estructura organizacional. Las OTRs son dueños del cuarto de control y de las instalaciones de comunicaciones y operan de manera independiente de todos los participantes del mercado. Son entes independientes con un consejo directivo propio, pero pueden ser empresas privadas, públicas o sin fines de lucro. Son responsables de todos los aspectos de la operación e interconexión confiable y económica del sistema, y pueden cubrir las instalaciones de transmisión de varios dueños de activos dentro de un estado (e.g. California y Texas) y/o entre estados (como PJM, que opera en 14 estados de la Unión Americana). Tienen reglas de acceso abierto transparentes, precios y protocolos de operación que son regulados por el ente regulador, y toman una mayor responsabilidad para la planeación integrada de las inversiones en transmisión, así como en la expansión de la red. Sin embargo, los planes de inversión siguen siendo la responsabilidad de las compañías que son dueñas de la transmisión, y se encuentran típicamente integrados con la operación de mercados de generación al mayoreo, y servicios conexos.   3. OIST (Operador Independiente del Sistema de Transmisión) Este representa la separación completa de la propiedad de la red y de la operación del sistema eléctrico de la generación, distribución, venta al mayoreo y el menudeo de la electricidad. Combina funciones de operador del sistema y operador de transmisión bajo una propiedad y control común, garantizando el acceso transparente a la red, y la operación, planeación e inversión bajo la supervisión de un único regulador. En este caso es responsable de todo el financiamiento de la inversión para estas actividades así como la planeación de la inversión en infraestructura, con suficiente integración horizontal de la transmisión a lo largo de diferentes áreas para crear mercados de generación realmente competitivos.   El diseño de las leyes secundarias será vital para el éxito de la reforma, y la estructura del CENACE determinará en buena medida el éxito o fracaso de la misma. De los casos arriba mencionados se ha encontrado que el último esquema, el del OIST, donde el operador independiente combina la propiedad y la capacidad de inversión en la red de transmisión junto con la operación y administración como Operador del Sistema funciona mejor que aquellos operadores que se encargan únicamente de la operación y administración del sistema y no tienen la responsabilidad de la planeación e inversión de la red de transmisión. Donde se adopta el esquema del OIST, la pérdida de economías de campo se ven compensadas por los beneficios en la eficiencia en la generación y otros aspectos del desempeño, pudiendo así reducir los costos al usuario final. Otra conclusión de revisar la experiencia con los operadores independientes es que se deben establecer una serie de medidas que deben complementar la separación legal del ente operador, que incluyen una regulación coherente y efectiva, así como el diseño apropiado del monitoreo y seguimiento de la competencia en el nuevo mercado de energía que se busca crear. Por lo tanto, es necesario que se favorezca un esquema que favorezca al OIST sobre los demás esquemas, pero que vaya de la mano con una normatividad secundaria y administrativa adecuada, así como un regulador fuerte (que actualmente no tenemos). En un caso cercano a México, hay bastante evidencia de que ERCOT, el operador de Texas, tiene un buen desempeño, además de que es lo más cercano que hay a un OIST con un solo regulador, que lo haría parecido al caso mexicano, donde el operador se sujetaría únicamente a  regulación federal. La experiencia muestra también que esta separación vertical implica costos importantes, tal como lo señalan algunas voces al interior de la CFE. Por lo tanto, únicamente valdrá la pena realizar esta separación si los beneficios del mercado de generación y la comercialización son suficientes para compensar aquellos costos dados los costos iniciales del cambio y lo costos de transacción adicionales. Para concretar estos beneficios se debería entonces favorecer el esquema de la OIST separando la propiedad de la generación, y manteniendo la responsabilidad de la planeación y administración de las inversiones en transmisión, así como la operación, mantenimiento y servicios asociados al mercado de generación. Se debe subrayar el tema de la responsabilidad de la planeación y la inversión en la transmisión, pues la congestión en algunos corredores de transmisión o la falta de infraestructura en otras, como es el caso de aquellas donde se encuentran importantes recursos renovables, serían el principal cuello de botella para lograr los beneficios de la Reforma Energética al no poder adicionar capacidad de generación competitiva por parte del sector privado. La mejor señal para atraer los nuevos capitales será la capacidad de contar con un operador independiente con un mandato y estructura claros desde las leyes secundarias, basado en modelos organizacionales ya probados. La promesa de generación eficiente, limpia  y económica podría quedar solo en eso, en una promesa, si no se cuenta con un marco normativo que fomente la competencia y se cuente con un regulador fuerte que le de sustento a la misma. Veinte años de ineficiencias y altos costos en otro sector considerado como un monopolio natural, el de telecomunicaciones, debe dar pauta para que el Ejecutivo y el Legislativo tomen decisiones informadas y no nos veamos en la necesidad de otra reforma energética en 15 años para corregir cuestiones fundamentales, como puede ser el no haber diseñado un operador del sistema imparcial, transparente y eficiente desde un principio.     Contacto: Facebook e-mail: [email protected] www.apromer.com       *Las opiniones expresadas son sólo responsabilidad de sus autores y son completamente independientes de la postura y la línea editorial de Forbes México.