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El gobierno que comienza el 1 de diciembre tiene un pesado reto en materia de finanzas públicas: cómo dar recursos a los extensos programas sociales, que Andrés Manuel López Obrador prometió como candidato y confirmó como presidente electo, con un presupuesto que deja poco margen para ampliar el gasto el año entrante.

Expertos consultados por Forbes México coinciden en que el nuevo gobierno podrá echar mano de diferentes mecanismos para tener una recaudación más eficiente y no tener que aumentar impuestos. Pero advierten también que las autoridades deberán ser realistas respecto del tiempo que se necesita para cumplir las promesas más ambiciosas.

La propuesta de Presupuesto de Egresos debe entregarse al Legislativo a más tardar el 15 de diciembre. Dado que el nuevo gobierno se iniciará dos semanas antes, sus representantes participan en la elaboración del presupuesto con funcionarios del gobierno saliente.

El presupuesto de egresos 2019 se perfila para sumar alrededor de 5.6 billones de pesos (bdp), poco más de 300,000 millones de pesos (mdp) superior respecto de los 5.2 bdp aprobados para 2018, dijo en septiembre Mario Delgado, presidente de la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados, tras una reunión con Gerardo Esquivel, futuro subsecretario de Egresos.

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Un mes antes, López Obrador había dicho que su gobierno tenía 25 programas prioritarios a los que destinaría recursos desde el arranque de su gobierno. Pero, en una reunión con empresarios semanas después, Esquivel redujo el número de iniciativas urgentes a siete y los enlistó: la construcción del Nuevo Aeropuerto, el programa de apoyo para que jóvenes puedan incorporarse a la vida productiva, el programa de pensión para los adultos mayores, las becas para estudiantes de nivel medio y superior, la construcción del Tren Maya, el aumento de la cobertura de internet a todo del país y la construcción del corredor Transístmico, que buscará conectar al Puerto de Salina Cruz, en Oaxaca, con el Puerto de Coatzacoalcos, en Veracruz.

El futuro subsecretario dijo que, para la implementación de los programas, serían necesarios alrededor de 500,000 mdp, los cuales se obtendrían, sobre todo, de ahorros por consolidación de compras gubernamentales y con el combate a la corrupción.

En su momento, tanto López Obrador como Esquivel hablaron de que tan sólo el programa de apoyo a jóvenes podría costar 100,000 mdp, eso sin contar con las costosas obras de infraestructura.

Pero los analistas ven las cosas con escepticismo. “El margen de maniobra es muy corto. Se habla de mitigar la corrupción y lograr grandes ahorros; sin embargo, el gobierno debe considerar que este tipo de medidas dan resultados poco a poco”, dice Sunny Villa, asociada y fundadora en Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP).

El Ramo 23, por ejemplo, puede ser útil a ambos fines: el ahorro y el combate a la corrupción, pero tiene sus matices. En 2018, ese renglón, que se caracteriza por una asignación discrecional de recursos, recibió presupuesto por 28,857 mdp; aun así, aniquilarlo traería dificultades. “Siempre ha sido controversial [el Ramo 23] en el presupuesto. El problema es que sí cuenta con algunos fondos reglamentados, como el presupuesto para el Fonden [fondo para atender desastres naturales]. No es una bolsa que pueda simplemente desaparecer”, señala Villa.

Aunque el presupuesto es un tema de uso del dinero público, la disposición de los recursos termina respondiendo a arreglos políticos, y el Ramo 23 ha sido pieza clave en los últimos sexenios. Antes de 1997, la Secretaría de Hacienda definía cómo se iba a gastar el dinero, sin apenas tomar en cuenta lo que dijeran los diputados, cuenta Luis Carlos Ugalde, director general de la consultora Integralia. Pero, a partir de que en ese año el PRI perdió la mayoría en el Congreso, la oposición reclamó y obtuvo su derecho a intervenir en el uso de los recursos, añade el consultor, lo que derivó en un arreglo no escrito por el que los legisladores han dispuesto de 10% del presupuesto del país y se lo han repartido de manera discrecional para mandar hacer obras que les den visibilidad ante los electores de sus distritos, o bien los han asignado a gobernadores y presidentes municipales a cambio de una recompensa, soborno o “moche”.

Con el triunfo apabullante de Morena, de nuevo hay una mayoría en el Congreso, y eso debería ser el fin de esa industria del soborno pagado a los diputados a cambio de que aprueben el presupuesto que les manda Hacienda, pero nadie sabe bien a bien qué criterios impondrá el nuevo gobierno en este sentido.

“El gobierno de López Obrador deberá demostrar que el universo susceptible a negociación por los diputados es mayor a 10%. En este 90% irreductible están los sueldos y salarios, algo que él dijo que sí va a tocar; también están las transferencias a gobiernos estatales y municipales”, dice Luis Carlos Ugalde.

En su opinión, se puede esperar que el carácter inercial del presupuesto se reduzca, aunque una reingeniería no daría mucho oxígeno.

“En un ejercicio valiente y audaz de reasignación, reducción de apoyos a gobernadores, reducción del Ramo 23, consolidación de programas… Quizá en ese escenario se podría conseguir un margen de 150,000 mdp, en el mejor de los casos. Eso es mucho menos de lo que se requiere para los programas”, dice Villa.

Añade que el gobierno entrante deberá hacer recortes, pues, pese al aumento que se contempla de 300,000 mdp en los ingresos, no hay margen fiscal para fondear los compromisos de campaña del presidente electo.

“Hay programas pequeños, como el apoyo a Viudas de la Revolución, que se tienen que estudiar y determinar si tienen razón de ser”, dice Villa. “Algunos de estos apoyos tienen presupuestos comprometidos por 50 millones de pesos, que no suena a mucho dinero, pero, sumados, pueden generar una diferencia considerable”.

Aunque Morena tiene una mayoría simple en el Congreso y puede tomar decisiones unánimes, lo cierto es que una reingeniería presupuestal podría encontrar un dique en la pluralidad al interior de ese grupo político.

“Cada programa social tiene un enjambre de intereses políticos que representa una resistencia; es un conflicto del que no tenemos una dimensión clara”, advierte Ugalde. “En algunos casos, suprimir programas implicará traicionar bases políticas”.

Trompa de elefante

Dentro de las prioridades para el próximo gobierno, se contemplan obras de infraestructura, tales como el Tren Maya, el Nuevo Aeropuerto o el corredor Transístmico, que implican grandes montos de inversión pública.

“Este tipo de proyectos requieren inversión privada y existe la legislación para que se desarrollen en conjunto con el gobierno. Quizás la idea sea distinta a la narrativa política del nuevo gobierno, pero sí tienen claro que tendrán que recurrir a la IP para poder realizar las inversiones”, señala Brenda García, socia de análisis de Política Fiscal de PWC.

El mayor reto respecto de estas obras es la falta de un proyecto que contemple especificaciones y cálculos serios de los requerimientos de inversión. “Cuando hay planes con obras grandes de infraestructura se da un fenómeno que se conoce como ‘trompa de elefante’, en el cual se calcula un monto que va creciendo conforme se desarrolla la construcción. Esto es algo que ha ocurrido. Pero el próximo gobierno deberá ser particularmente cuidadoso con la transparencia de los contratos y con explicar por qué aumentan los costos en comparación con el proyecto inicial”, señala Villa.

Una pregunta que flota en el ambiente es si el nuevo gobierno resistirá la tentación de recurrir al endeudamiento externo. También en ese caso, el margen de maniobra es estrecho: la proporción actual de la deuda con respecto del PIB es de 46%, un indicador cercano al límite de 50% que las calificadoras de riesgo consideran aceptable para mantener la nota crediticia del país.

Pero no sólo es lo que piensen las calificadoras sobre el tema. “Los legisladores no pueden perder de vista que los niveles de deuda tienen un impacto en el tipo de cambio y la inflación; siempre es posible tomar más deuda, pero si se comprometen estas variables y no aumenta el crecimiento económico, pondremos en riesgo la estabilidad financiera. Eso es un peligro real”, advierte Ramón Martínez, catedrático de la Escuela Bancaria y Comercial.

Al respecto, Esquivel ha dejado ver que el nuevo gobierno buscará cumplir con los compromisos de deuda a costa de lo que sea necesario. “Se mantendrá la estabilidad fiscal del país. Para nosotros eso es importante. Nosotros sabemos la importancia y lo crucial de este aspecto, pero al mismo tiempo sabemos que la estabilidad fiscal es necesaria pero que no ha sido suficiente”, dijo el futuro subsecretario en un foro organizado por Banorte.

Hacienda será una Súper Secretaría

El control del gasto es un rubro que puede ser de gran ayuda para que la próxima administración logre sus objetivos, pero el costo a pagar es la centralización del poder de decisión.

Los expertos consideran que los cambios a la Ley Orgánica de Administración Pública, propuestos por Morena en la Cámara de Diputados, será clave en la dinámica de gasto para el próximo sexenio. A finales de octubre, los diputados discutieron esta reforma que propone que la Secretaría de Hacienda sea responsable de la política general para contrataciones públicas y participe en todas las negociaciones internacionales relacionadas con compras del sector público.

Asimismo, se prevé que sea Hacienda la entidad responsable de manejar y depurar el padrón de beneficiarios de programas gubernamentales.

Este proyecto de reforma plantea, asimismo, que todas las oficialías mayores de las secretarías se conviertan en Unidades de Administración y Finanzas, cuyos titulares serán designados por el secretario de Hacienda, lo que convertiría a la dependencia en una especie de “súper secretaría”.

“El mayor reto en este punto es hacer de la hegemonía de Morena un contrapeso para las decisiones del presidente, ayudar a materializar proyectos, pero también exigir cuentas. La realidad política nos dice que hay demasiada opacidad en el manejo de recursos por parte de los diputados. Darle más responsabilidad a Hacienda y poder señalar los errores suena mejor a lo que ocurre hoy. ¿Es adecuado hacerlo? Lo tendremos que ver”, explica Mauricio Merino, profesor del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE).

La suma de las pequeñas cosas

El presupuesto para 2019 implica una serie de factores, que van desde la reasignación de partidas, hasta la modalidad de control de gasto; el riesgo ahora es trabajar a contrarreloj con esas variables y lograr que los recursos alcancen para el primer año de gobierno.

Todavía hay margen para obtener más ingresos tributarios sin crear nuevos impuestos, considera Pedro Carreón, socio de Impuestos y Servicios Legales de PWC. Esto, dice, sería posible elevando la recaudación con el marco fiscal que hoy existe.

“Nuestro actual marco fiscal puede ser más efectivo si se toman medidas para evitar la evasión; y también están los impuestos locales, pues, por ejemplo, la recaudación del impuesto predial (que cobran los municipios) debería alcanzar 3% del PIB y no es ni el 0.5%. Los estados pueden ejercer sus facultades y cobrar los impuestos que hoy no cobran”, señala Carreón.

Otra alternativa, agrega, es poner en marcha un estímulo fiscal para la repatriación de capitales. En 2017, como una medida extraordinaria, el gobierno federal activó un beneficio fiscal acotado en tiempo (de enero a septiembre) en el cual los inversionistas podían repatriar capitales invertidos en el extranjero con un impuesto de 8% (en lugar del 30 al 35% aplicable), con la condición de que los recursos se invirtieran en el país durante al menos dos años, en instrumentos bancarios, adquisición de bienes de activo fijo, o investigación y desarrollo de tecnología.

Cerca de 5,400 contribuyentes se acogieron al beneficio fiscal (la mayoría personas físicas) quienes reingresaron al país inversiones por 384,000 mdp, lo que significó una recaudación extraordinaria por 20,095 mdp.

“Para algunos, este tipo de medidas representa una pérdida recaudatoria (por el descuento aplicado), pero son recursos que no se repatriarían sin incentivos. Es importante que el gobierno piense en mantener la competitividad. Éste puede ser un buen mecanismo para detonar recaudación y cumplir con las promesas de campaña”, indica Carreón.

Para Ugalde, de Integralia, la respuesta puede ser el gradualismo. “Tenemos que estar conscientes de que hay que ir paso a paso y pensar que, conforme aumentemos la recaudación, aumentaremos los programas. Si esa es la estrategia, será algo muy positivo. Por otro lado, si se activa la presión política de gastar más en caso de que hubiera protestas porque los apoyos no llegan, el nuevo gobierno puede sentir presión y endeudarse, aumentar el déficit o generar inflación. La pregunta hoy es: ¿Cuál camino se va a tomar?”

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