Órganos autónomos: contrapeso o sometimiento

Por Luis Eduardo Velázquez Con la llegada de Andrés Manuel López Obrador a la Presidencia de México, los 10 órganos constitucionales autónomos del país enfrentan la disyuntiva de consolidarse como contrapeso al poder del Ejecutivo o subordinársele. No hay salida óptima, dicen juristas y expertos en ciencia política. De ocurrir lo primero, habría un debilitamiento del Estado mexicano y, de ser lo segundo, se mantendría el poder desmedido que ha tenido el presidente. A dos décadas de la creación de los órganos constitucionales autónomos, los resultados son variopintos, debido, sobre todo, a su sometimiento al presidente en turno. “Hay claroscuros, pero, además, algunos de los integrantes de los órganos todavía fueron designados en el contexto del gobierno actual”, señala Pedro Salazar Ugarte, director del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. La sociedad mexicana ha ganado con la creación de estos órganos porque ahora dispone de datos acerca de la inflación, de cuánto dinero circulante hay e, incluso, se ha ciudadanizado el conteo de los votos cuando hay elecciones, asegura Cristopher Ballinas, profesor e investigador del departamento de Ciencia Política del ITAM. El surgimiento de estos órganos en México ha sido gradual. En la década de 1990, fueron creados el Banco de México, el Instituto Federal Electoral (antecesor del INE) y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH). De 2000 a 2010 surgieron el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) y el Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEE). A los órganos anteriores hay que agregar que, en la última década, en el país se han creado el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), la Comisión Federal de Competencia (Cofece), el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos (Inai) y la Fiscalía General de la República. En la agenda del presidente electo López Obrador no se ha planteado la supresión de ninguno de estos órganos, pero los efectos del plan de austeridad de su gobierno suponen un riesgo para la autonomía de los mismos en su sexenio. A juicio de los expertos, la reducción de las autonomías constitucionales o su subordinación sería un mensaje nocivo para la democracia. “El nuevo gobierno será el primero que, cuando entre en funciones, además de convivir con el Poder Legislativo y Judicial, tendrá que convivir con las autonomías aprobadas previamente”, añade Salazar Ugarte del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Pese a ello, los expertos coinciden en que debe ponerse un alto al surgimiento de nuevos órganos autónomos en el país. Órganos autónomos… ¿autónomos? El primero de estos órganos surgió en 1993, cuando se dotó de autonomía al Banco de México, con el fin de que la política monetaria se definiera al margen de los vaivenes políticos. Los órganos autónomos no se encuentran subordinados al Poder Ejecutivo, Legislativo o Judicial, pero las funciones que hoy realizan, en otro tiempo correspondieron al presidente de la República, explica Salazar Ugarte en su libro El Poder Ejecutivo en la Constitución mexicana. “Son instituciones de control que gestionan materias muy relevantes dentro de la operación del Estado mexicano”, resalta el autor. No obstante que los órganos constitucionales autónomos comparten esa naturaleza jurídica, no son idénticos entre sí, ya que las funciones que realizan unos y otros es distinta e incluso algunos, como la CNDH, tienen una función no jurisdiccional (no dirimen asuntos) de garantía de derechos. Hay otros que tienen facultades regulatorias y reglamentarias, como la Cofece, y los hay que tienen facultades sancionatorias, como el Inai o el hoy llamado INE, expone Salazar Ugarte en entrevista. Además de estos órganos autónomos, existen el Coneval, el ya mencionado INEGI, el INEE, el IFT, y la futura Fiscalía General de la República. Los organismos constitucionales autónomos enfrentan críticas respecto de sus orígenes, atribuciones y desempeño, advierte Mauricio Dussauge, maestro y doctor en Ciencia Política por la London School of Economics and Political Sience, en un artículo de la Revista de Administración Pública. “Pareciera que el surgimiento de los órganos, una de las grandes transformaciones del Estado mexicano contemporáneo, genera más inquietudes, preocupaciones y animadversiones que interés por comprender por qué han surgido, en qué se asemejan respecto de otros organismos similares en el mundo, en qué sentido alteran [o no] el diseño institucional del Estado y los procesos de política pública existentes, y qué ventajas o riesgos reales podría traer consigo su creación [y su posible reproducción en otros niveles de gobierno, o en otros ámbitos]”, agrega el experto graduado en la institución británica. Los órganos autónomos son relativamente nuevos en México, a diferencia de países como Estados Unidos, donde existen desde hace 120 años, señala Ballinas. A su juicio, sus deficiencias se deben a que fueron creados más por una necesidad política que técnica. “La autonomía es un concepto mal entendido. La idea es poder tomar decisiones de tipo técnico, sin estar sujetos a los ciclos políticos o electorales. En México, es completamente distinta. Tienen un problema de origen y es que su diseño está hecho por políticos y ellos nombran a los titulares, lo cual hace que no se les enfrenten”, dice el investigador del ITAM. La manera idónea de nombrar a los titulares de órganos autónomos es la que se utilizó, de forma innovadora, para elegir a los comisionados de la Cofece: se formó un grupo de trabajo técnico que evaluó los perfiles y contó con la participación del INEGI y el Banco de México para proponer una terna y seleccionar a los mejores, cuenta Ballinas, quien estudia los órganos autónomos desde hace 20 años. “Eso le quita el control al Congreso de la Unión y, al presidente, la posibilidad de nominar a sus favoritos”, explica. Y agrega que, en el caso de los Sistemas Anticorrupción se busca incluir grupos ciudadanos para evaluar los perfiles con mayor probidad. Una innovación que se aplicó en el caso del INE, específicamente para integrar los Órganos Públicos Locales Electorales (OPLE) fue crear grupos ciudadanos para verificar el conocimiento técnico de los titulares, cuenta Ballinas. En todos los países del mundo, los órganos autónomos tienen un problema de diseño que los hace ser presa de los políticos que los diseñaron, reconoce. Cada órgano autónomo tiene pros y contras. El IFT es uno de los grandes logros de la reforma de telecomunicaciones, considera Gabriel Sosa Plata, académico de la Universidad Autónoma Metropolitana, en Xochimilco, y analista de medios de comunicación. “El IFT ha actuado con autonomía, pero hay resoluciones que parecen indicar lo contrario, como en lo relativo a los derechos de las audiencias o su negativa a presentar recursos de inconstitucionalidad cuando han invadido sus atribuciones, por ejemplo, con la contrarreforma en derechos de audiencias”. Para mantener la autonomía de este órgano que regula las telecomunicaciones del país, se debe mejorar los procesos de selección de comisionados y evitar toda discrecionalidad, opina Sosa Plata. Te puede interesar: Instituciones autónomas, contrapeso para AMLO ¿Austeridad o control? En el discurso pronunciado tras recibir su constancia de presidente electo, el pasado 8 de agosto, López Obrador prometió, ante los magistrados del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, que respetará los poderes legalmente constituidos y las entidades autónomas. “El ejecutivo no será más el poder de los poderes ni buscará someter a los otros”, dijo el futuro mandatario. En su plan de gobierno, López Obrador ha anunciado medidas de austeridad, y una de ellas es reformar la Constitución para que nadie gane más de los 108,000 pesos mensuales que ganará él. Pero entre los funcionarios que comandan los órganos autónomos hay sueldos anuales que van de 1.3 millones de pesos a 4.7 millones netos, de acuerdo con los tabuladores publicados en las páginas de transparencia respectivas. Dado que, en esencia, sus funciones antes las hacían dependencias federales, al crearse los órganos autónomos, a sus titulares se les asignó un sueldo equiparable con los del funcionario que tenía la asignación dentro del gobierno, cuenta Ballinas. A partir de ello, cada órgano ha evolucionado y tiene la facultad de definir su propio presupuesto y ajustar los salarios. La responsable de aprobar los presupuestos de estos órganos es la Cámara de Diputados. Se debe reflexionar con cuidado hasta dónde pueden incidir las decisiones del ejecutivo en la gestión administrativa de los órganos autónomos, señala Salazar Ugarte. “Una reducción [salarial] requeriría de una reforma constitucional que no está claro que se vaya a emprender, y tendría una serie de implicaciones no sólo económicas, sino también jurídicas de pronóstico reservado”, dice el jurista. Cada órgano autónomo tiene su propio tratamiento presupuestal; algunos, como el Banco de México, no dependen de lo que le asigne la Secretaría de Hacienda, sino de los recursos autogenerados, mientras que otros, como el INE, destinan parte de su presupuesto a los partidos políticos para su financiamiento. Por todo ello, un recorte podría interpretarse como una acción política del ejecutivo en contra de la institución autónoma. Sin embargo, Salazar Ugarte confía en que el plan de austeridad del nuevo gobierno sea una suerte de invitación a que las instituciones autónomas se sumen voluntariamente a los ajustes. “No creo que sea algo que se deba imponer, en aras de la salvaguarda de la autonomía que la Constitución les otorga […] Varios de los fraseos constitucionales incluyen, precisamente, la autonomía de gestión y administrativa”. Efectos nocivos El debilitamiento de los órganos autónomos mermará sus capacidades para gestionar los asuntos que les competen, opina Salazar Ugarte. Una merma en sus capacidades supondría, a su vez, una ausencia de contrapesos frente al Poder Ejecutivo y eso no es deseable en ningún Estado constitucional, dice el investigador de la UNAM. Ballinas no considera que López Obrador invada el terreno de los órganos autónomos, sino que pone la vara muy alta. “No creo que eso vulnere su gestión porque, de manera autónoma, van a revisar y no será una línea marcada”, asegura el especialista del ITAM. “No es intervencionista el plan de austeridad”. Pero es momento de tener un buen debate sobre los salarios de la administración pública y que no se ocupe como una vendetta política. “Siempre estará la tentación de controlarlos [a los órganos autónomos] y viceversa: que los órganos autónomos quieran enfrentar al ejecutivo con posiciones políticas”. El consejo fiscal, ¿un nuevo órgano autónomo? La Coparmex y distintas organizaciones empresariales han reabierto el debate, impulsado por el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) y la OCDE, en torno de la creación de un Consejo Fiscal independiente en México. De acuerdo con sus análisis, las reformas institucionales practicadas en otros países “han reiterado la necesidad de garantizar un alto grado de autonomía funcional y presupuestaria de los Consejos Fiscales”. Aseguran que estos Consejos en el mundo permiten proveer análisis del presupuesto, monitoreo de la ejecución presupuestaria, correlación entre presupuestos y resultados. Además, proveen proyecciones a mediano y largo plazo basados en supuestos macroeconómicos y presupuestarios. El marco internacional señala que el tiempo de mandato del Consejo Fiscal debe ser igual o mayor que el de la Legislatura y que sus miembros deben relevarse de forma escalonada. Es decir, se define un tiempo específico de gestión para cada integrante a fin de que, al hacer la sustitución, su funcionamiento siga intacto mientras se va renovando. No todos ven bien la creación de un Consejo Fiscal. “La atribución fiscal debe estar en manos del ejecutivo, porque debe tener palancas para gobernar; si no, [el presidente de la República] va a ser meramente decorativo, y la verdad es que necesitamos un ejecutivo que pueda llevar a cabo un plan de gobierno; y, para eso, necesita palancas como la fiscal”, subraya Salazar Ugarte, jurista de la UNAM. En Estados Unidos hay un comité de expertos que son asesores económicos y hacen recomendaciones al presidente para la toma de decisiones, pero éstas no son vinculatorias, expone, a su vez, Ballinas. “Parece que eso es lo que se busca desde el sector empresarial, y se puede retomar sin hacer un órgano autónomo, pero que tome decisiones de criterio técnico”, concluye el profesor e investigador del departamento de Ciencia Política del ITAM. Te puede interesar: Banxico se dice preparado para diversos escenarios tras elecciones