El debate alrededor de la industria energética en México aún no se agota. En los próximos meses, la discusión se centrará en las leyes secundarias. El verdadero desafío está en convertir a Pemex, más allá del papel, en una verdadera empresa que genere valor.

 

 

En 2010 Deepwater Horizon enfrento una catás­trofe de grandes dimensiones. Una torre de perforación de esta plataforma ubicada en el campo Macondo del Golfo de México, explotó, produjo un incendio con víctimas mortales y un derra­me que se extendió en un área marítima del tamaño de Puerto Rico.

La plataforma era propiedad de Transocean y la operaba Halliburton: ambas trabajaban en un campo concesionado por Estados Unidos a British Petroleum (BP). Los gastos por este accidente han implicado 40,000 millones de dólares (mdd) entre limpieza, indemnizaciones y pagos a abogados para hacer frente a 160 demandas colectivas; esta cifra significa el doble de lo que Pemex gasta en exploración y extracción.

Deepwater Horizon es una muestra del papel que tiene la regulación no sólo para enfrentar catástrofes sino para gestionar los recursos energéticos por los gobiernos. Es también una valiosa enseñanza para México, que no tiene experiencia en sacar petróleo en aguas profundas ni en lidiar con la industria más poderosa del orbe.

Aún Noruega, el país con el modelo de gestión energética más admirado, depuró su regulación a raíz del accidente de Macondo: introdujo el requi­sito, para las petroleras que quieran extraer crudo de sus campos, de demostrar que pueden detener un derrame. La encargada de verificar que esa condición se cumpla es la Autoridad Noruega de Seguridad Petrolera, una de las distintas entidades que forman parte de un modelo implantado en 1971 y que se basa en la descentralización de las decisiones.

México está en un punto similar al de Noruega hace 43 años. En la primera mitad de este año, el Congreso mexicano deberá discutir una serie de reglas para completar la transición hacia un modelo energético de participación privada. El cambio de modelo que hace el país es radical e incluye regulación, normatividad, supervisión, me­jora continua y sanción, dice Javier Estra­da, ex integrante de la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH) y actual director de Planeación e Información Energética de la Secretaría de Energía (SE).

Lo que no está claro es si el gobierno mexicano tomará elementos del modelo noruego o si mantendrá, como hasta ahora, centralizadas las decisiones en el Poder Ejecutivo a través de la SE y Hacienda.

 

Vender crudo no lo es todo

Noruega fue a contracorriente desde el principio, pues en lugar de nacionalizar su industria petrolera y cerrar la puerta a las petroleras extranjeras, como hicieron los países de la Organización de Países Expor­tadores de Petróleo (OPEP) en la década de 1960, tomó medidas para atraerlas. Sólo que antes diseñó un marco regulatorio restringido, que le permitiera disponer de la inversión y de los profesionales de estas compañías y a la vez desarrollar capacida­des propias, tanto para explotar los recursos de casa como para ser un jugador global.

Para lograr esto, el gobierno de corte socialdemócrata creó estímulos para que las petroleras internacionales se coordinaran con las nuevas empresas locales vinculadas al sector de energía y a la comunidad aca­démica. Cuando la cooperación empezó a dar frutos, se comenzó a formar una cadena productiva o clúster petrolero diversifica­do, que al paso de los años se volcó hacia los mercados internacionales.

El modelo noruego también tuvo éxito en llevar los beneficios del crudo a toda la población. Los ingresos se usaron para construir infraestructura, reforzar la educa­ción y apoyar la industria local, y una parte se ahorró en un fondo creado ex profeso.

El fondo de pensiones noruego es una de las razones por las que ese modelo es tan admirado. Convertido hoy en el más grande poseedor de valores europeos, el fondo tenía, a septiembre de 2013, un valor de mercado de 759,613 mdd. Se creó con exce­dentes petroleros que en lugar de ponerlos en manos del gobierno están destinados a financiar las pensiones de varias generacio­nes de noruegos.

México también creará su fondo pe­trolero, pero en este caso los recursos sí se usarán para desahogar necesidades del gobierno. El Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo (FMPED) se alimentará con dinero de las activi­dades petroleras, sin considerar impuestos, y con lo que quede una vez que Hacienda haya atendido otras necesidades presupues­tales. Entre los fondos que tendrán priori­dad sobre el fondo están el de estabilización de los Ingresos Petroleros y de los Ingresos de las Entidades Federativas, y el fondo de Extracción de Hidrocarburos.

“La prioridad será reducir pasivos financieros del sector público y finalmen­te destinar los remanentes al sistema de pensiones, inversiones en infraestructura, ciencia, tecnología e innovación, así como proyectos de energías renovables”, dice el Centro de Investigación y Docencia Econó­micas (CIDE).

El FMPED también tendrá un diseño débil. Hacienda presidirá el consejo del fondo y al mismo tiempo será el administrador principal de las asignaciones de montos para cubrir faltantes, señala el CIDE. Además, al ser el fondo un fideicomiso, no tendrá obligaciones de transparencia y rendición de cuentas que garanticen que el dinero se usara con equidad de una generación a otra.

“Si lo quieren hacer bien, pueden hacer vía regulación que ese fideicomiso presen­te informes trimestrales del mismo modo que un fideicomiso público”, dice Rodrigo Domínguez Sotomayor, de la firma Morgan, Lewis & Bockius, con sede en Louisiana. “También se podría diseñar una transición para que conforme aumenten los impuestos del gobierno recabados en el nuevo sector energético, se pongan restricciones al dine­ro que va del fondo al gasto corriente y que éste opere como cualquier otro fondo de inversión”, agrega Domínguez.

 

Democracia, punto de partida

La regulación noruega no es fruto de la genialidad. El país escandinavo organizó su industria energética conforme a las institu­ciones y tradiciones que ya existían antes de los descubrimientos de los grandes yaci­mientos. Entre esas instituciones están un servicio civil eficaz, un sistema judicial bien establecido, fuertes tradiciones en derecho internacional y en derechos humanos, uso de recursos del Estado para desarrollar la industria en conjunto con la iniciativa priva­da, desarrollo industrial basado en recursos hidroeléctricos extendidos por todo el país, amplio y bien desarrollado sistema educati­vo e instituciones de investigación científica e industrial bien desarrolladas.

A través de impuestos y contribuciones que debe pagar la industria, el marco regu­latorio noruego se asegura de que la mayor parte de la renta petrolera, si no toda, corres­ponda a la nación y que los inversionistas re­ciban un pago justo por su participación; y si el país quiere conservar una porción mayor de la renta, el Estado debe hacer inversiones directas en las actividades petroleras; por ejemplo, a través de una de sus empresas para tener derecho a recibir los mismos beneficios que cualquier otro accionista.

Y para evitar que los negocios petroleros dañen a otros negocios, obliga a esta indus­tria a convivir con el resto de la economía, al tiempo que el gobierno otorga apoyos económicos a las comunidades.

La democracia mexicana es menos madu­ra que la noruega y el país no tiene historial en regulación energética. El caso más dura­dero es la Comisión Reguladora de Energía (CRE), creada a principios de la década de 1990 con facultades limitadas y que adquirió cierta experiencia en distribución de gas, pero ninguna en materia eléctrica.

En cuanto a la CNH, creada a raíz de la reforma de 2008 y que a partir de ahora tendrá un papel más relevante pues será la que adjudique las áreas de exploración y producción y verifique que los adjudicados tengan las capacidades técnicas y financieras requeridas, entra a esta nueva etapa con dos grandes carencias: los comisionados son elegidos con base en criterios políticos —los siete comisionados son propuestos por el Presidente de la República y tienen que ser avalados por el Senado— y no hay mecanis­mos para evaluar sus resultados como comi­sión ni como individuos. “También debería tener capacidad para imponer sanciones”, dice Domínguez Sotomayor.

Las primeras señales de la calidad de la regulación que el gobierno mexicano planea implantar vendrán de los cambios en Pemex. La reforma energética redefine a Pemex como empresa productiva del Estado, por lo que antes de explotar un yacimiento requeri­rá la adjudicación de un contrato.

Esa figura le abre al gobierno la posibi­lidad de cambiar la ley orgánica de Pemex para que adopte prácticas de gobierno corporativo, con consejeros profesionales e independientes y comités de auditoría, inversiones y compensaciones, y así evaluar por resultados y controles en las compras y ejercicio del gasto para evitar derroches. El gobierno también puede elegir que Pemex cotice en la Bolsa con la finalidad de finan­ciarse, y que a la vez esté obligada a informar periódicamente sobre su desempeño.

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