Existe un consenso amplio –en México como en otros países– de que la infraestructura es un componente fundamental de cualquier estrategia de desarrollo. Por siglos, los países han construido infraestructura para proveer servicios básicos a su población y facilitar la movilidad física de bienes y personas. Adicionalmente, la inversión en infraestructura estimula el crecimiento y el empleo por los impactos que tiene en la demanda y la oferta agregadas de la economía. Sin embargo, la mayoría de los países no están invirtiendo lo suficiente debido a una falta de consenso en aspectos clave, como por ejemplo la mejor manera de financiarla y el papel que debe tener el gobierno en esta tarea y, en particular hoy día, la necesidad de conciliar los requerimientos de infraestructura con la protección al medio ambiente.
En México, durante los últimos años, buena parte de la discusión pública sobre infraestructura se ha concentrado en la viabilidad y pertinencia de algunos proyectos emblemáticos impulsados por la administración actual (principalmente el Tren Maya, el Aeropuerto Felipe Ángeles, el Corredor Interoceánico del Istmo y la refinería de Dos Bocas). Sin minimizar el impacto que el éxito o fracaso que estos proyectos puedan tener, no hemos tenido una discusión pública suficiente y objetiva sobre todas las necesidades de infraestructura del país a futuro y la mejor manera de financiarlas. Esta discusión es urgente. Abordamos aquí algunas consideraciones generales sobre las necesidades, el marco regulatorio y el financiamiento de la infraestructura en México, a fin de contribuir al debate que debe darse conforme se acerca el próximo sexenio y en el contexto de la discusión sobre lo que el nearshoring implicará en México.
México invierte poco en infraestructura. En el periodo 2016-2021, de acuerdo con estimaciones propias con base a datos del Banco Interamericano de Desarrollo, la inversión total en infraestructura en nuestro país representó alrededor de 1.5% del PIB en promedio, un nivel inferior al de países como Perú (4.8), Uruguay (3.0), Brasil (2.9), Chile (2.8) y Colombia (2.6). En este mismo sentido, el Centro Global de Infraestructura, una iniciativa del G20 (grupo que incluye las veinte mayores economías del mundo), estima que hoy la brecha de inversión en infraestructura para México es cuando menos del 1.3% del PIB anualmente.
La falta de infraestructura tiene un impacto directo sobre la competitividad del país. Esto es especialmente cierto en países con una economía abierta y enfocados a la exportación, con amplia extensión territorial y con una geografía relativamente complicada como en caso de México, donde la ubicación aislada de muchas comunidades afecta la accesibilidad a bienes y servicios básicos y a mercados. En su reporte de Competitividad 2019, el Foro Económico Mundial situó a México en el lugar 54 de 141 por la suficiencia y calidad de su infraestructura.
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La falta de infraestructura limita la capacidad de aprovechar factores globales favorables para México. Como se ha venido comentando recientemente, la reconfiguración de las cadenas productivas a nivel mundial, el contexto geopolítico actual –marcado por las tensiones comerciales y la competencia entre China y Estados Unidos– y el Tratado México, Estados Unidos y Canadá (TMEC) aportan una oportunidad única para que la economía mexicana capitalice el llamado nearshoring. Sin embargo, esta oportunidad difícilmente podrá aprovecharse plenamente si el país no cuenta con más y mejor infraestructura. Como señala un reporte reciente por parte de BBVA (How is Nearshoring Going: A First Recap), el nearshoring representa un importante “viento de cola” para la economía mexicana con nuevas inversiones, pero esta tenencia puede revertirse si los cuellos de botella en infraestructura no se corrigen, en especial en lo que se refiere a energía, agua, transporte terrestre y marítimo y cruces fronterizos En este mismo sentido, el Índice de Desempeño Logístico 2023 del Banco Mundial, que mide entre otros factores la infraestructura de transporte y comercio, situó a México en el lugar 66, mientras que nuestros socios comerciales Canadá y EUA están en los lugares 7 y 17, respectivamente. Los factores globales arriba mencionados implican también que la demanda de centros logísticos y parques industriales esté creciendo rápidamente, abriendo nuevas modalidades de infraestructura que requieren de financiamiento.
La economía digital representa también un factor adicional de demanda por infraestructura. Al igual que el agua, la energía, las carreteras y el transporte son formas de infraestructura básica, las necesidades de conectividad impuestas por la economía digital, el comercio electrónico, las comunicaciones instantáneas y el trabajo remoto gradualmente han hecho que de los activos asociados a las comunicaciones (como son las torres, la fibra óptica y centros de datos) sean considerados también como infraestructura básica Esta infraestructura es de la mayor importancia hoy en día, y se desarrolla en el ámbito del sector privado, lo cual facilita en cierta medida su financiamiento.
El gobierno tendrá menor espacio para el gasto en infraestructura en el futuro. La administración actual ha optado por acotar la participación del sector privado en desarrollo de infraestructura (y de manera destacada en la generación de energía) y por financiar la mayor parte con gasto presupuestario en lugar de deuda. La reasignación del presupuesto federal durante los últimos cuatro años hacia los proyectos emblemáticos de la administración y a programas sociales de transferencias en ingresos han absorbido los ya exiguos márgenes de gasto del gobierno federal. Es perfectamente previsible que la próxima administración tenga aún menor margen para invertir en infraestructura, sobre todo en ausencia de una reforma fiscal en los próximos años. Entre 2018 y 2022, los ingresos tributarios no petroleros pasaron de 13.0% a 13.4% del PIB, en tanto que el gasto neto del sector público pasó de 23.7% a 26.5%, sin atender integralmente las necesidades de infraestructura. Más aun, buena parte de esta diferencia entre los niveles de ingreso y gasto se explica principalmente por el crecimiento del gasto corriente y ha sido financiada con fuentes no recurrentes de ingreso y parcialmente con deuda.
El próximo gobierno deberá definir con claridad el espacio del sector privado en el desarrollo de infraestructura. En balance, los cambios legales y regulatorios, así como el enfoque de la presente administración con respecto a infraestructura, han incrementado el riesgo que perciben inversionistas privados en el sector. Una revisión acuciosa de la mayoría de los casos en los que el gobierno ha renegociado contratos de prestación de servicios, concesiones y asociaciones publico privadas, muestra menor afectación a los inversionistas privados de la que se normalmente se cree. Sin embargo, lo cierto es que el capital y crédito privados para infraestructura nacional y extranjero, en general, ha perdido buena parte de su apetito por México. Equilibrar los intereses, prioridades y criterios del gobierno en infraestructura con los de inversionistas que pueden financiarla, puede ser necesario e incluso loable, pero debe hacerse de manera clara y pronto, sobre todo si se reconoce que el gobierno no tiene los recursos suficientes para hacer frente a todas las necesidades.
Es necesario fortalecer la capacidad para desarrollar proyectos de infraestructura a nivel estatal e incluso municipal. Es difícil pensar que las necesidades de infraestructura que enfrenta el país pueden ser cubiertas si en los estados y en los municipios, en general, se carece de la capacidad para planear, estructurar y financiar proyectos de infraestructura. Si hoy el marco regulatorio presenta retos a nivel federal, la situación es aún más complicada en estos órdenes de gobierno. Aunque no es fácil obtener cifras certeras, si a nivel federal la inversión en infraestructura se encuentra rezagada, la situación se aprecia todavía más grave a nivel estatal. Podría argumentarse, por supuesto, la infraestructura debe correr a cargo fundamentalmente de gobierno nacional. Sin embargo, por muchas de las razones aquí expuestas, esto no es posible y quizá tampoco deseable. A fin de cuentas, la provisión de infraestructura debe correr a cargo del orden de gobierno que internacionalice la mayor parte de los costos y los beneficios que ésta brinda y en lógico pensar que muchas carreteras, aeropuertos, plantas de generación de electricidad, platas tratadoras y potabilizadoras de agua, hospitales, etc., tienen un impacto esencialmente estatal e incluso local. Por ejemplo, en un texto reciente de Viridiana Ríos sobre el problema del agua (“México Seco”), se da cuenta del rezago que existe en materia de agua y de la dificultad de atender las necesidades de infraestructura a nivel municipal, donde constitucionalmente recae la responsabilidad.
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Hay que entender y trabajar con los inversionistas institucionales. En todo el mundo, durante las últimas dos décadas los llamados inversionistas institucionales (fondos de pensiones, aseguradoras, fondos soberanos y fondos de universidades y fundaciones) han tomado un papel mucho más activo en el financiamiento (capital y deuda) de infraestructura. La infraestructura, en general, representa un nuevo activo con atributos atractivos para sus estrategias de inversión, tales como: nula o baja correlación con los ciclos económicos y con los mercados públicos de capitales (o renta variable), flujos estables y protegidos contra la inflación y alta duración financiera y horizontes de largo plazo, y en general bajas tasas de default o incumplimiento. De 2018 a 2022, la exposición promedio de inversionistas institucionales a proyectos de infraestructura a nivel mundial aumentó en un 30%, siendo las aseguradoras quienes más aumentaron su exposición al sector, con un crecimiento de 119%, de acuerdo con el Infrastructure Investor Report 2022. En el caso de México, de acuerdo con la Consar, los activos administrados por las afores, compañías aseguradores y fondos de inversión representan cerca del 40% de todos los activos en administración del sistema financiero. Más aún, a julio de este año, las afores financian, a través de instrumentos de deuda privada (emisiones bursátiles) e instrumentos estructurados, proyectos de infraestructura por alrededor de 617,338 millones de pesos, de los cuales 87,593 corresponden a proyectos carreteros. Adicionalmente, la mayoría de las afores han constituido sus propios Cerpis (Certificados de Proyectos de Inversión), los cuales, conforme a la regulación actual, deben destinar al menos un de 10% de sus activos a inversiones nacionales, siendo la inversión directa en infraestructura una alternativa optima. Las reformas al Sistema de Ahorro para el Retiro de 2020 tendrán como consecuencia un importante crecimiento de los activos bajo administración de las afores. Algunas estimaciones sugieren que los activos administrados pasarán gradualmente de alrededor de 20% del PIB actualmente, a 32% a finales de la presente década. La capacidad para financiar la infraestructura que requiere el país depende en buena medida de que estos inversionistas institucionales perciban que existe un marco legal y regulatorio estable y la posibilidad de contar con proyectos bien estructurados conforme a prácticas y estándares internacionales.
La capacidad de desarrollar infraestructura en buena medida depende más de la disponibilidad de crédito que la de capital. Los proyectos de infraestructura requieren fuertes cantidades de dinero y, por tanto, de financiamiento a largo plazo. En la mayoría de los casos –por supuesto dependiendo del riesgo– entre el 20 y 30% del costo del proyecto se financia con capital, en tanto que en el resto se utiliza deuda. En México, hace falta desarrollar más el mercado de deuda privada para infraestructura, en adición a las opciones que existen para acceder a al crédito de la banca privada y de desarrollo. Una mirada a nivel internacional muestra como los inversionistas institucionales recurren cada vez con mayor frecuencia a la deuda privada y en particular en infraestructura como parte de sus portafolios. Por ejemplo, los fondos de pensiones canadienses invierten alrededor de 9% de sus activos en deuda privada, y buena parte de esta inversión se encuentra en proyectos de infraestructura. Adicionalmente, la deuda privada en infraestructura exhibe tasas de default de alrededor de 1%, nivel que se compara favorablemente con la deuda corporativa tradicional cuya tasa es de alrededor del 4%.
La infraestructura sostenible es una tendencia irreversible. Prácticamente sin excepción toda obra de infraestructura tiene un impacto en el medio ambiente y efectos potenciales sobre las comunidades donde se localiza. Adicionalmente, hay una tendencia mundial hacia la descarbonización de las economías que continuará impulsando las energías renovables e infraestructura de transporte y movilidad limpia. No todos los proyectos pueden tener efectos positivos sobre el medio ambiente y, en este sentido ser considerados como “infraestructura verde”, como las plantas de tratamiento o las energías renovables. Sin embargo, crecientemente será necesario que los proyectos pasen por el filtro de los criterios ASG (Ambiental, Social y Gobernanza) internacionalmente aceptados. Tanto las empresas globales como los grandes inversionistas institucionales en el mundo cada vez más buscan proyectos sustentables en sus operaciones y sus portafolios. La Secretaria de Hacienda y Crédito Público, junto con otras organizaciones, ha venido haciendo un buen trabajo para colocar a México como líder en el financiamiento sustentable a nivel mundial, impulsando el desarrollo de bonos sustentables, taxonomías y financiamientos de mercados locales. De este trabajo se pude capitalizar mucho a futuro.
Contacto:
Gerónimo Gutiérrez F. es socio director de Beel Infraestructura
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