Leyes para castigar a funcionarios corruptos son letra muerta

Por Margarita Vega Las recientes reformas legales para combatir la corrupción no son las primeras que intentarán sancionar a los servidores públicos que utilizan el cargo para beneficiarse ilegítimamente, pues la misma Constitución contempla, desde hace tiempo, sanciones por estas prácticas, a funcionarios de todos los niveles, incluido el presidente de la República. Pero hasta ahora no han servido de mucho. El artículo 108 indica que al presidente sólo se le puede llevar a un tribunal por traición a la patria, es decir, si presta auxilio a un gobierno extranjero, y por delitos graves del orden común, como el homicidio o robo agravado. Esta disposición tiene más de un siglo, pero ningún presidente de México ha sido juzgado por estas causales. “Cómo se ha entendido en México la responsabilidad del presidente, es algo muy interesante; porque, mientras que, en otros países, a los presidentes se le sujeta a juicio político, destituye o [ellos mismos] renuncian, en México hay todavía un manto de sacralidad que intenta proteger la figura presidencial”, destaca Daniel Márquez, experto del Instituto de Investigaciones Jurídicas (IIJ) de la UNAM. Márquez recuerda que la Constitución establece también que el presidente puede ser sujeto de juicio político cuando se comprueba que incurrió en “actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o su buen despacho”, así como en caso de ataque a las instituciones democráticas, de que realice violaciones graves y sistemáticas a las garantías individuales, usurpación de atribuciones de otros poderes de la Unión, o violaciones graves y sistemáticas a los programas, planes y presupuestos. Tampoco en este caso se ha juzgado a ningún presidente mexicano, a pesar de que, ante la Cámara de Diputados, existen diversas demandas de juicio político en contra de los ex presidentes Vicente Fox, Felipe Calderón y el actual mandatario, Enrique Peña. En el caso de este último, activistas de derechos humanos, como el sacerdote Alejandro Solalinde, han demandado un juicio político contra Peña por el caso de la desaparición de los 43 normalistas de Ayotzinapa, mientras que el PRD emprendió, en enero, una campaña para pedir juicio político en su contra por el llamado “gasolinazo”, sin poder concretar su iniciativa. Para que este recurso pueda proceder, es necesario que lo aprueben dos terceras partes de los integrantes del Senado presentes en la sesión en que sea votado. En este caso, la Cámara de Diputados se convierte en un órgano acusador, mientras que la de Senadores, en jurado de sentencia. Las dificultades para llevar a un presidente a juicio político, puesto que los delitos señalados en la Constitución son difíciles de demostrar, no tienen por qué ser sinónimo de impunidad de las acciones presidenciales, dice Max Kaiser, director de Anticorrupción del Instituto Mexicano para la Competitividad (Imco). Las nuevas leyes anticorrupción podrían cambiar las cosas. “Si quieres juzgarlo en el tiempo del encargo, debes seguir un proceso muy complejo, que es una protección constitucional que sólo el presidente de la República tiene, y tendría que ser por uno de estos dos delitos [violación sistemática de la Constitución o poner en peligro la democracia]”, destaca Kaiser. “Lo que no me parece tan complejo es enjuiciarlo por un delito grave de orden común, donde caben los tipos nuevos de corrupción, [sobre todo] con los nuevos tipos penales surgidos a raíz de las reformas [anticorrupción] que hicimos a diversas leyes el año pasado; actos concretos que tienen que ver con el ejercicio del poder”. Además, agrega que, aunque un presidente no sea juzgado durante su gobierno, sí puede serlo al dejar el cargo, si se le demuestra que incurrió en alguna ilegalidad en los años durante los cuales ejerció el poder. Te puede interesar: Por cada político, tres empresarios corruptos Esto sólo ocurrirá con los actos ilegales que cometan los funcionarios públicos después de la aprobación del Sistema Nacional Anticorrupción, puesto que en los delitos que hayan realizado antes del 18 de julio (fecha de entrada en vigor del Sistema Nacional Anticorrupción) se procederá con las leyes anteriores, que eran más laxas, aclara Mauricio Merino, investigador del CIDE. El caso de la Casa Blanca, la residencia que compró la primera dama Angélica Rivera a un proveedor del gobierno de su esposo, el presidente Peña, no se pudo juzgar con la legislación anterior porque no estaba debidamente sancionado el conflicto de interés, señala Merino. “El presidente explicó, con razón, [que] una cosa es la vía legal y otra es la percepción que se tiene sobre la corrupción. Efectivamente, por la vía legal, con las leyes que había antes, era prácticamente imposible sancionar conductas de esa naturaleza, a pesar de que, en la percepción, quedará como conflicto de interés para el presidente”, subraya. Daniel Márquez, del IIJ, considera que el titular del Ejecutivo no sólo es jefe de Estado, sino también de gobierno, por lo que debe asumir su responsabilidad en las decisiones de la administración pública federal. Según el artículo 11 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, los secretarios de Estado “ejercerán las funciones de su competencia por acuerdo del presidente de la República”. Así, opina Márquez, podría procesarse a un presidente por irregularidades en el ejercicio del presupuesto, situación que cada año documenta la Auditoría Superior de la Federación (ASF). “El presidente es el responsable último de la administración pública federal del país”, plantea. “En este sentido, cualquier decisión administrativa es imputable al presidente; esto es, si se construye un aeropuerto, una carretera o se asignan recursos a determinado proveedor o programa social, constitucional y legalmente, la decisión es del presidente”.   Otros funcionarios En cuanto al resto de los servidores públicos, la ley señala que pueden ser juzgados por responsabilidades penales, administrativas o civiles. Para poder juzgar penalmente a legisladores federales o locales, consejeros de la judicatura local o federal, ministros de la Suprema Corte, secretarios de Estado, procurador de la República, consejero presidente, consejeros y secretario ejecutivo del Instituto Nacional Electoral (INE), magistrados del Tribunal Electoral, integrantes de órganos autónomos, (como el Banco de México, Inegi, CNDH, UNAM, etcétera), titulares de organismos descentralizados (los institutos nacionales de salud, Aeropuertos y Servicios Auxiliares y Profeco, entre otros), empresas de participación estatal mayoritaria (como Diconsa o Liconsa) y fideicomisos (Conacyt, Infotec, ProMéxico, etcétera), gobernadores de los estados y magistrados locales, es necesario iniciar una declaración de procedencia ante la Cámara de Diputados, procedimiento conocido como “desafuero”, pues cuentan con protección constitucional. Nuevamente, los hechos contradicen lo establecido en las leyes. A pesar de las recientes acusaciones de corrupción en contra de gobernadores y ex funcionarios federales, ninguno de ellos ha sido desaforado. Te puede interesar: México, el país que más sobornos paga en América Latina En los últimos 73 años, apenas nueve servidores públicos federales y locales han sido sujetos de desafuero y muchos de ellos por haberse convertido en personajes incomodos para sus rivales políticos. Entre 1944 y 1945, los diputados federales Carlos Madrazo, Sacramento Jaffre y Pedro Téllez, recibieron la declaración de procedencia por presuntamente haber traficado con tarjetas para la contratación de braceros en Estados Unidos. Cuatro décadas después, en 1983, Jorge Díaz Serrano vivió el mismo procedimiento al ser acusado por adquirir a sobreprecio dos barcos durante su gestión al frente de Pemex. En 2004, René Bejarano, ex diputado local por el Distrito Federal, recibió el desafuero acusado de delitos electorales y operación con recursos de procedencia ilícita e, incluso, fue encarcelado por ocho meses, aunque posteriormente fue absuelto de todas las acusaciones. Un año después, Andrés Manuel López Obrador también fue desaforado por haber incumplido una orden judicial. Los casos más recientes son los del ex diputado federal Julio César Godoy, a quien se le acusó de vínculos con la delincuencia organizada; la diputada local por Sinaloa, Lucero Sánchez, acusada de falsificar documentos para ingresar al penal del Altiplano para visitar a Joaquín “El Chapo” Guzmán, y Eva Cadena, ex diputada local por Veracruz, de quien se difundieron grabaciones recibiendo dinero para una campaña política. Los funcionarios con fuero también son sujetos a juicio político, siempre y cuando cometan violaciones graves a las leyes federales, las cuales comprenden cualquier ataque a las instituciones democráticas, a la forma de gobierno republicano, representativo, federal, a la libertad de sufragio, violaciones a los derechos humanos, usurpación de atribuciones, cualquier infracción a la Constitución o a las leyes federales que causen perjuicios graves a la Federación, a los estados o a la sociedad, así como violaciones sistemáticas o graves a los planes, programas y presupuestos de la Administración Pública Federal. En responsabilidades administrativas, México atraviesa una etapa de transición, producto de la aprobación de una serie de reformas legales que crean el Sistema Nacional Anticorrupción (SNA), con el que expertos aseguran que cambiará notablemente la forma en la que se juzga a los funcionarios públicos que incurren en un delito de este tipo. “La verdad es que teníamos un sistema que casi auspiciaba la corrupción, en lugar de impedirla”, considera Merino, del CIDE. Este sistema, que entró en vigor el 18 de julio, plantea que los órganos internos de control de la dependencia a la que pertenece el funcionario y la ASF pueden iniciar un procedimiento en su contra. En tanto, será la quinta sala especializada en combate a la corrupción del Tribunal Federal de Justicia Administrativa la que deberá dar sentencia. La aprobación del paquete legal en materia anticorrupción cambia por completo los términos en que los servidores públicos pueden ser juzgados, elevando las penas y los sistemas de control. “Si, a partir del 18 de julio, se lleva un caso al tribunal, de un gobernador en funciones y se determina que es responsable, pueden destituirlo sin pasar por otra instancia. Imagínate cómo cambian los incentivos, pues los gobernadores y presidentes municipales van a saber que una denuncia por corrupción bien sustentada en el tribunal por la vía administrativa los puede dejar sin trabajo y los inhabilita por 20 años, además de las multas económicas”, precisa Kaiser. “Prácticas como el conflicto de interés, el abuso de autoridad, el cohecho, la posibilidad incluso de la extorsión, las prácticas que tienen que ver con el ejercicio del presupuesto a través de contratos públicos son sumamente permisivas en cuanto a que, de no intervenir los funcionarios de manera directa en esos procedimientos, aunque haya evidencias del beneficio que obtuvieron a través de ellos, no pueden ser sancionados. Por las nuevas leyes pueden ser sancionados en el momento en que se demuestre que hubo un beneficio directo o indirecto”, explica Merino. Te puede interesar: Empresarios de México exigen poner un alto a la corrupción Sin embargo, Márquez lamenta que las reformas aprobadas hayan excluido tanto al presidente de la República en funciones como a legisladores federales; esto significa que se mantienen las dificultades para juzgarlos en caso de incurrir en responsabilidades administrativas, como es el desvío de recursos públicos o ser parte de algún acto grave de corrupción.   ¿Asunto legal o político? A diferencia del anterior sistema legal, que favorecía la impunidad para los funcionarios, el SNA cuenta con un piso legal para inhibir y castigar la corrupción, dice Merino. Sin embargo, el riesgo de que los castigos se sujeten a consideraciones políticas sigue latente. Para que el nuevo sistema funcione, es necesario garantizar que los funcionarios que encabecen dicho sistema tengan los conocimientos y la independencia para actuar, desde el fiscal anticorrupción hasta los magistrados de la nueva sala del Tribunal de Justicia Administrativa que juzgarán estos casos, así como darles las herramientas para que puedan hacer bien su trabajo, subraya el investigador del CIDE. “Hay un problema político; eso está a la vista: no hay una sola persona de la clase política que vea con simpatía el sistema anticorrupción, sean de izquierda o derecha. Todo el mundo tiene reservas; unos porque creen que la única forma de combatir la corrupción es llegando al poder y poniendo a sus gentes cercanas y que se vuelvan honestas en automático, y otros porque temen que el sistema se les pueda revertir y, eventualmente, atacarlos en caso de que hayan cometido actos de corrupción”, comenta Merino. “Están atacando por todos lados… El presidente mandó nombres para ocupar magistraturas [del Tribunal de Justicia Administrativa] sin decirle a la sociedad cómo llegó a esas candidaturas. No han nombrado al fiscal anticorrupción porque se han atorado por el peso del personaje en la vida pública del país. Hay evidencia de la resistencia de la clase política. Todos están unidos en una sola voz, diciendo que el sistema no va a funcionar; pero, claro, no quieren que funcione”. Las reformas fueron posibles, no por autocrítica o una intención de cambio de parte de la clase política, sino por una presión ciudadana, considera Kaiser, del IMCO. “La voluntad política la hemos tenido que crear desde la sociedad civil; ése es el primer obstáculo [para el nuevo sistema]; el segundo son las décadas que lleva el modelo de gobierno de hacer las cosas de cierta manera, basado en grupos con privilegios especiales, personas y empresas o partidos o sindicatos a los que se aplica la ley de manera diferencial, que usan al Estado para hacer negocios”, agrega Kaiser. “Mover la forma de ejercer el poder de un día para otro es muy complicado y la única forma es a través de cambios institucionales que vayan modificando los incentivos, que hagan que sea poco rentable ser corrupto”. Uno de los puntos vulnerables de las nuevas leyes anticorrupción es el peso que se le da a la ASF [que depende de la Cámara de Diputados y, por tanto, no tiene autonomía plena] para castigar a funcionarios responsables de una irregularidad administrativa, indica Márquez, del IIJ. El problema para el combate a la corrupción en México es que éste puede politizarse totalmente al quedar en manos de la Cámara de Diputados, un poder que tendría que ser fiscalizado. “Las recomendaciones de darle [a la ASF] autonomía, no sólo de gestión y financiera, sino una autonomía total y crear un tribunal de cuentas efectivo, no se escucharon”, agrega.