Los menores ingresos que tendrá el gobierno para funcionar el año que entra ponen de relieve el dispendio en el uso del gasto público y la opacidad y distorsiones en los gobiernos estatales y municipales. ¿El Presupuesto Base Cero podrá cambiar esta vieja inercia?

 

Por Paola Palma

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En 2016 las finanzas públicas po­drían perder su solidez debido a un escenario económico aún más complicado que el actual y a que el país no dispondrá de coberturas petroleras. ¿Qué planea hacer el gobierno para equilibrar las finanzas públicas? ¿Las estimaciones de re­corte de gasto serán suficientes? ¿Se eliminarán los “agujeros negros” del presupuesto por donde se pierden millones de pesos? ¿Llegaremos fi­nalmente a un ejercicio responsable y eficiente del gasto?

La caída en el precio del pe­tróleo, que en el caso de México coincide con la caída también de la producción, ha provocado una baja importante en los ingresos presu­puestarios del gobierno. Para 2016, Hacienda estima que el precio del petróleo será de 55 dólares, 30% menos que lo presupuestado en 2015, lo que se traduciría en una reducción de 23% de los ingresos petroleros del gobierno o, lo que es lo mismo, dejar de captar 245,495 millones de pesos (mdp).

Es cierto que los ingresos no-pe­troleros crecerán 6.8% gracias al incremento en la recaudación de­rivado de la Reforma Hacendaria: en 2016, los ingresos del gobierno por impuestos podrían equivaler a 11.5% del PIB, 0.7 puntos más que en 2014, para alcanzar los 2.24 billones de pesos (bdp).

Con esto, el gasto neto del gobierno alcanzará los 4.66 bdp el año que entra, una vez hecho el descuento del recorte de 135,000 mdp, lo que significa una baja de 3.5% contra el gasto de este año. Los ingresos del gobierno sólo por im­puestos (2.24 bdp) son insuficien­tes para cubrir el gasto corriente, que suma 2.795 bdp y que repre­senta el 78% del gasto programa­ble (que totaliza 3.67 bdp), lo cual pone en riesgo las finanzas del Gobierno Federal.

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Los ingresos perdidos

Hacienda pierde millo­nes de pesos en recaudación debido a tasas diferenciadas y exenciones de impuestos, subsidios y créditos fiscales, condonaciones, estímulos, deducciones, tratamientos y regí­menes especiales. Disposiciones que son una fuga constante de recursos y podrían ser una solución a la caída de los ingresos petroleros.

El año pasado, las pérdidas recaudatorias o “gastos fiscales” sumaron 496,000 mdp, aun cuando la Reforma Hacendaria eliminó o acotó los tratamientos preferenciales y amplió la base de impuestos al ingreso y al consumo. De no existir está pérdida de recursos tributarios, el gobierno podría compensar con holgura el actual faltante de ingresos petroleros, ya que los gastos fiscales son 2.1 veces mayores que el faltante.

 

Menos gasto o gastar bien

Entre 2000 y 2013, el gasto co­rriente creció a una tasa real anual promedio de 5.2%, con lo que su participación en el PIB pasó de 10.9% a 15.2%. Este crecimiento del gasto no fue financiado con impuestos, sino con los recursos liberados al disminuir el costo financiero de la Deuda Pública y con los obtenidos por venta de petróleo, cuyos precios eran elevados.

Pero ese periodo terminó y hoy Hacienda debe cuidar la estabilidad macro y evitar que el déficit de las finanzas públicas, que ronda el 1.2% del PIB, aumente más. La depen­dencia plantea una reingeniería del Presupuesto de Egresos (PEF) 2016 y aplicar el enfoque “Base Cero” para romper este crecimiento iner­cial del gasto público.

Un Presupuesto Base Cero permitirá una evaluación clara de la rentabilidad social de cada proyecto y programa público, reorientar el gasto bajo criterios de eficiencia y detectar áreas dónde pueda reducir­se o eliminarse el dispendio.

Entre los criterios para definir los montos de ajuste en cada rubro de gasto, se encuentran:

  1. Eliminar o modificar programas regresivos o con bajo desempeño. La mayor parte de los programas federales no cuentan con evaluaciones de impacto sobre su desempeño.
  2. Eliminar o fusionar estruc­turas orgánicas con funciones duplicadas o complementarias y reducir el costo de operación. Tan sólo en febrero de 2015, aún después del recorte preventivo al gasto, las dependencias del Gobierno Federal gastaron 101,600 mdp, cifra 16.7% mayor a la registrada un año atrás.
  3. Priorizar programas presupuestarios de conformidad con las Metas del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 y esta­blecer criterios adicionales para la prelación de programas y proyectos de inversión, con base en la mayor rentabilidad social y económica.

Pero expertos en finanzas públicas opinan que el margen de maniobra para orientar el gasto público bajo esta metodología es reducido y alcanzaría apenas 30% del Presupuesto. Las razones son diversas: muy pocos programas públicos cuentan con evaluaciones de impacto, una parte importante del presupuesto es negociado bajo criterios eminentemente políticos, existe una enorme opacidad en el manejo de fondos públicos a nivel local y una parte importante del gasto son com­promisos ineludibles que el Gobierno debe pagar año con año.

Por ejemplo, los pagos por servicios personales y por jubilaciones son compromisos ineludibles que absorben 59% del gasto corriente y ascienden a 1.65 bdp. Los servicios financieros de la deuda tampoco pueden recortarse pese a que ejer­cen presión sobre el gasto; este año, ese costo ascenderá a 401,400 mdp y se estima que cercerá en 14.7% el próximo año por el aumento de las tasas de interés.

Por otra parte, está la orienta­ción eminentemente política de la discusión del gasto público en el Congreso. Cada bancada defiende un conjunto de prioridades sociales, según su afiliación partidista, y la negociación depende de su peso como fuerza política y de los arre­glos entre partidos. La asignación presupuestal basada en criterios políticos deja poco o nulo espacio para modificaciones con criterios económicos, como lo es el presu­puesto base cero.

 

Agujeros negros

El gasto federalizado (1.557 bdp el año pasado o 35% del Gasto Neto total) lo integran las transferencias que el Gobierno canaliza a estados y municipios. Estos recursos son clave para el funcionamiento de es­tos gobiernos: son en promedio el 90% de los ingresos de los estados y el 74% de los municipios.

El gasto se entrega bajo dos modalidades. Los recursos “eti­quetados” en fondos específicos para educación, salud, seguridad, o infraestructura (594,500 mdp); y las llamadas “participaciones federales” (584,700 mdp), que no tienen un des­tino específico y que los gobiernos locales ejercen de forma autónoma.

En los dos primeros meses de este 2015, el gasto federalizado cayó 11.4%; las participaciones a entida­des federativas se redujeron 6.4% y las aportaciones 12%. Este año, esta­dos y municipios apuntalarán los in­gresos recibidos del gobierno federal con recursos del Fondo Mexicano del Petróleo que serán transferidos al Fondo de Estabilización de los Ingresos de Entidades Federativas y que suman 4,839 mdp.

Para 2016, los estados tendrán que ajustar sus presupuestos o endeudar­se aún más, pues no tendrán recursos extra provenientes de este fondo.

El problema real es la incapaci­dad de los gobiernos locales para autofinanciarse a través de esque­mas fiscales propios, así como la opacidad con la que gastan y se endeudan. Ello conduce a presio­nes por usar indebidamente dinero entregado por la Federación.

El imco señala que estados y municipios dan al gasto federaliza­do usos distintos a los autorizados, como utilizarlo de garantía.

El sobreendeudamiento de estados y municipios es un foco rojo para las finanzas públicas del país, sobre todo porque utilizan los recur­sos para financiar su gasto corriente. Actualmente, la deuda estatal supera los 510,000 mdp y el 75% de ella se concentra en 10 entidades.

Es deseable que la Reforma Cons­titucional en materia de deuda de Estados y Municipios y sus mecanis­mos para vigilar el endeudamiento local sea aprobada. Pero hasta ahora, sólo 14 de los 32 congresos locales han votado esta ley.

La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la de Coordinación Fiscal y la Ley General de Contabilidad Gubernamental presentar la información sobre el ejercicio del gasto. Pero la debilidad institucional, principalmente a nivel municipal, impide a las instancias locales cumplir adecuadamente con las responsabilidades de transparen­cia y rendición de cuentas marcadas por la ley.

Según la Auditoría Superior de la Federación, 5% de las entidades fiscalizadas en la Cuenta Pública 2013 realizó la evaluación presupues­tal prevista por la ley. La opacidad y falta de información en el ejercicio de recursos que manejan estados y mu­nicipios afecta la calidad de gestión e impide conocer los impactos reales de políticas, fondos y programas.

El Índice de Información Presu­puestal Estatal 2014 del imco, el cual mide la calidad de la infor­mación presupuestal, confirma las malas prácticas y la opacidad presupuestal a nivel local. Única­mente 12 estados, de 32, presentan de forma oficial información sobre su Ley de Ingresos, utilizan en su presupuesto de egresos las clasi­ficaciones establecidas en ley y permiten conocer cuestiones bási­cas sobre la asignación de recur­sos a cada una de sus secretarías, direcciones u órganos que realizan funciones públicas.

Aún está por verse si la meto­dología Base Cero obligará a las administraciones locales a trans­parentar y justificar el ejercicio de sus recursos.

El Presupuesto Base Cero es un primer paso para un ejercicio eficiente y transparente del gasto público. Este enfoque permitiría orientar el presupuesto público al logro de resultados específicos en términos de crecimiento económico y bienestar social.

Pero no lo es todo. Su alcance es limitado frente a factores como el endeudamiento desordenado a ni­vel local, el incremento en el costo financiero de la deuda por tasas de interés mayores y la limitada capacidad gubernamental para recortar el gasto en un año electoral.

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